kolayidare ile idare etmek kolay...

Küreselleşme ve sanayi toplumu şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilecek olan dünyadaki gelişmeler ile halkımızın artan ve çeşitlenen talepleri, etkililiğin artırılması ve katılımcılık ekseninde kamu yönetiminde kapsamlı bir yeniden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmiştir.

Esasen ülkemizde kamu yönetiminde yeniden yapılanma çabaları uzun bir geçmişe sahiptir. 1930’lu yıllarda başlayan bu yöndeki çalışmalar, 1950’li yıllarda devam etmiş, 1960 sonrası “Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi” (MEHTAP) başta olmak üzere çeşitli çabalar ile sürdürülmüş, 1988 yılında VI. Plan hazırlıkları kapsamında, ilk kez AB’ye uyumu ve vatandaş odaklı olmayı gündeme getiren Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) projesi ile belli bir olgunluğa ulaşmıştır. Çeşitli plan ve programlarda olduğu gibi 2001-2005 dönemini kapsayan VIII. Plan kapsamında da yönetimde yeniden yapılanma ihtiyacı dile getirilmiş ve bu amaçla özel ihtisas komisyonlarınca çalışmalar yapılmıştır.

Ancak, tüm bu çabalar çeşitli nedenlerle başarısız kalmış ve kamu yönetiminde arzu edilen kaliteye ulaşılamamıştır. Yapılan çeşitli araştırmalara, yayınlanan raporlara ve alınan kararlara karşılık, ülkemizin 1980 sonrası ekonomi alanında gerçekleştirdiği serbestleşmeyi ve değişimi kamu yönetimi alanında tam olarak başardığı söylenemez. Bugün yaşadığımız sorunların temelinde bu kısmi değişimin doğurduğu uyum sorunları önemli bir yer tutmaktadır. 1990’lı yıllarda daha belirgin hale gelen kamuda yeniden yapılanma ihtiyacı ihmal edilmiş ve ülkemiz bu alanda diğer ülkelerin gerçekleştirdikleri değişimin oldukça gerisine düşmüştür. Dünya genelinde yaşanan hızlı değişim ve özellikle ülkemizin son yıllarda yaşanan krizlerle sürdürülemez olduğu belirginleşen mevcut yönetim anlayışı ve yapısı dikkate alındığında, kamuda yeniden yapılanmanın vaktinin çoktan gelip geçtiği, bu alanda ihtiyacın da ötesinde bir gerekliliğin oluştuğu gözlenmektedir.

Bu genel çerçeve içinde hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı yeni ve kapsamlı bir perspektif içinde kamu yönetiminde yeniden yapılanma sürecini başlatmak ve bu sürece rehberlik etmek üzere hazırlanmıştır. Kamu yönetimi zihniyetinde, yaklaşımında ve yöntemleri ile organizasyon yapısında köklü değişiklikler öngören Tasarı; kapsamlı bir çerçeve ve uzun vadeli bir perspektif içinde, merkezi idare ve mahalli idarelerde “iyi yönetişim” ilkelerini hayata geçirmeyi hedeflemektedir.

Dünyada yaşanan hızlı ve çok yönlü değişim özellikle yönetim anlayışında ve klasik bürokratik yapılarda köklü bir yeniden yapılanmayı gündeme getirmiştir. Dünyada yönetim anlayışını ve yapılarını köklü bir şekilde etkileyen veya uyaran değişim faktörleri dört ana başlık altında özetlenebilir:

Ekonomi teorisinde değişim,

Yönetim teorisinde değişim,

Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler,

Toplumsal eleştiri ve değişim talebi ile sivil toplumun gelişimi.

Bütün bu teorik ve reel değişimler doğrultusunda kamu yönetiminin toplumsal rolü ve işlevleri ile bunları yerine getirirken uygulayacağı yöntemler ve oluşturacağı kurumsal yapılar tartışma konusu haline gelmiştir. Genel olarak ifade edilecek olursa, toplumun taleplerine karşı daha duyarlı, katılımcılığa önem veren, hedef ve önceliklerini netleştirmiş, hesap veren, şeffaf, daha küçük ancak daha etkin bir kamu talebi dile getirilmiştir. Kamu kurum ve kuruluşlarının üretimden çekilmesi, düzenleyici işlevinin güçlendirilmesi, özel sektör ve toplum ile paydaşlık ilişkisi geliştirmesi öngörülmüştür.

Yaşanan bu değişimler kısaca küreselleşme ve bilgi toplumuna geçiş çerçevesinde açıklanabilir. İç ve dış arasındaki ayrımın göreli olarak kolay çizilebildiği bir dünyanın yerini, sınırların gittikçe belirsizleştiği ve etkileşimin yoğunlaştığı bir ortamda dışarısı ile içerisinin kaynaşması almıştır. Üretim faktörleri içinde bilginin ve teknolojik gelişmenin katkısı belirleyici hale gelmiştir. Sonuç olarak; iç pazar ağırlıklı ve sanayi toplumuna özgü kurumlarda köklü bir değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır.

Kamunun rolünün yeniden tanımlanması ihtiyacını doğuran bu değişimler, özellikle özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme şeklinde gelişen eğilimleri desteklemektedir. Kamu kuruluşları özel sektörün daha verimli üretim yaptığı alanları terk etmekte, eskiden “doğal tekel” olarak düşünülerek devletin kontrolüne bırakılan alanlar dahi düzenleyici yapılar kurulmak suretiyle özel kesime açılmakta, bazı kamu hizmetleri sivil toplum kuruluşlarına devredilmekte, merkezi yapılar yerine yerinden yönetim anlayışı hakim hale gelmektedir. ABD, İngiltere, Kanada, İrlanda, Yeni Zelanda gibi birçok gelişmiş ülke küreselleşme ve bilgi toplumu şartları tarafından ana çerçevesi çizilen bu yeniden yapılanma sürecinde öncü bir rol oynamıştır. Eski Doğu Bloku ülkeleri ile gelişmekte olan ülkelerden bir çoğu da bu sürece katılmış ve yönetim yapılarında köklü reformlar yapma yönünde adımlar atmışlardır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı dünyada yaşanan bu gelişmeler ve çeşitli ülkelerde yaşanan tecrübeler ışığında ülkemizi 21. yüzyılda çağdaş bir yönetim zihniyetine ve yapısına kavuşturmak amacıyla hazırlanmıştır. İyi yönetişim olarak da tarif edilebilecek bu çağdaş yönetim zihniyeti ve yapısı;

Katılımcı ve paylaşımcı bir anlayışa sahiptir.

Pro-aktif ve gelecek yönelimli bir bakışı esas alır.

Girdi odaklı olmaktan sonuç ve hedef odaklı olmaya yönelir.

Kendine odaklı olmaktan vatandaş odaklı olmaya geçişi hedefler.

Bu yeni anlayış içinde, 21. yüzyılda kamu yönetimi;

Şeffaf olmak,

Katılımcı olmak,

Düşük maliyetle çalışmak,

Etkili olmak,

İnsan haklarına saygılı olmak,

Belirsizliği ve ayrımcılığı azaltacak şekilde hukuka dayanmak ve

Öngörülebilir olmak zorundadır.

Rekabete açık bir dünyada, halkın rızasına dayalı olmayan bir yönetim; insanlarını mutsuz kılmakta, nitelikli insan gücünü başka ülkelere kaçırabilmekte; buna karşılık, artan yabancı sermaye yatırımlarından faydalanamamakta ve sonuçta uluslararası rekabette ülkenin nispi konumunu kötüleştirmektedir. Yukarıda ana hatları ortaya konan yeni yönetim zihniyetine sahip ülkeler ise insanlar, sermaye, bilgi ve teknoloji için bir çekim merkezi oluşturmakta, hızlı bir şekilde gelişerek halkın refahını artırabilmektedir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının temel aldığı bu yeni yönetim anlayışı ve uygulaması;

Piyasaya saygılıdır ve mümkün olduğu ölçüde piyasa araçlarını kullanır,

Hukukun güvencesi altında sivil toplum kuruluşlarına geniş bir alan tanır,

Yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkarır,

Stratejik yönetim anlayışı içinde öncelikli alanlara yoğunlaşır, performansa ve kaliteye dayanır,

Bilgi teknolojilerini yönetimin bütün süreçlerine yayar ve kullanır,

Mevzuatta kısalıktan ve sadelikten yanadır,

Yatay organizasyon yapısı ve yetki devrini gerektirir,

Katılımın gelişmesi için gerekli güvenli ortamı ve mekanizmaları oluşturur,

Hesap verebilirliği artırır,

Herkesin bilgi edinme hakkı olduğuna inanır,

Her şeyin başı olan insan kaynaklarını geliştirmeye ve güçlendirmeye çalışır.

İnsanlığın ortak tecrübesine dayanan bu olumlu hedefler ve araçlar, ülkemizde yaşayan milyonlarca insanın özgür ve müreffeh yaşaması kadar, gelecek nesillerin mutluluğu açısından da son derece önemlidir.

1980’li yıllarda diğer birçok gelişmekte olan ülkeden önce başlatılan yenilikler, ülkemizin uzun yıllara dayalı ithal ikameci ve içe dönük gelişme stratejisini değiştirmiştir. Yeni dönemde serbest piyasa mekanizması ve rekabete dayalı bir strateji içinde dışa açılma hedefi benimsenmiş, 1990’lı yıllara kadar başarılı bir şekilde uygulanmıştır. Ne var ki ülkemiz 1990’lı yıllarda hızlanan değişim sürecini 1980’li yıllarda olduğu kadar zamanında ve doğru algılamakta zorlanmış, gerekli uyumu gösterememiştir. 1980’li yıllarda uygulanan ve daha çok engelleri kaldırma üzerine kurulu “birinci dalga” yapısal uyum politikaları, yeniden yapılanmayı gerektiren ve daha zorlu olan “ikinci dalga” yapısal uyum politikaları ile tamamlanamamıştır. Diğer bir ifade ile, daha çok “engellerin kaldırılması ve serbestleşme” üzerine kurulu reformlar yapılmış, ancak devletin rolünü yeniden tanımlayıcı ve genel olarak “yeniden yapılanma” gerektiren ikinci dalga reformlarda tam olarak başarıya ulaşılamamıştır.

Sağlanan serbestleşmeye rağmen doğrudan yabancı sermaye girişlerinde son derece kısıtlı kalan gelişmeler, ülkemizin küreselleşmenin oluşturduğu fırsatları değerlendiremediğini, buna karşılık risklerine açık bir yapıda kaldığını göstermektedir. Doğrudan yabancı sermaye konusunda 2001 yılındaki istisnai performans hariç, ülkemizin bir milyar dolar sınırını bir türlü aşamadığı gözlenmektedir. 1991 yılında gelişmekte olan ülkelere yapılan toplam doğrudan yabancı sermaye yatırımları içinde ülkemizin payı % 1,8 iken, bu pay 1999 yılına gelindiğinde binde 3’lere gerilemiştir. Bu düşük performans ülkemizin küresel rekabet şartlarına adapte olamadığını ve oldukça yüksek düzeylerde seyreden sermaye hareketlerinden üretimi ve istihdamı artıracak şekilde yararlanamadığını göstermektedir.

1991 yılında 150 milyar dolar olan GSYİH 2000’li yıllara gelindiğinde 180 milyar dolarlara ulaşmış, ancak aynı dönemde nüfus artışının etkisi dikkate alındığında kişi başına gelir yıllık ortalama % 0,3 oranında gerileyerek 2681 dolardan 2607 dolara düşmüştür. Bu sonuç halkımızı yoksullaştırırken, ülkemizi de dünya ölçeğinde gelişmişlik sıralamasında geri noktalara götürmüştür. Aynı dönemde OECD ortalamalarına (Slovenya, Macaristan ve Polonya hariç) bakıldığında, kişi başına gelirin 11.141 dolardan 22.100 dolara çıktığı görülmektedir. Bu rakamlar ülkemizin 1991-2002 döneminde neler kaybettiğinin, potansiyelini kullanması halinde ise nerelerde olabileceğinin özet göstergeleri olarak değerlendirilebilir.

Kısaca, ülkemiz 1990’lı yıllarda artan rekabet ortamı içinde yeniden yapılanmasını gerçekleştirerek potansiyelini kullanamamış, bunun sonucunda geçmişe ve diğer ülkelere göre konumunu iyileştirmek bir yana, koruyamamıştır. Bu çerçevede, ülkemizde kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açık oluştuğu gözlemlenmektedir:

Stratejik açık,

Bütçe açığı,

Performans açığı,

Güven açığı.

Bu dört açık aynı zamanda yönetimde değişim çabalarının temelinde yatan sorunlara kapsamlı bir çerçeve sunmaktadır. Stratejik bir bakış açısından ve uzun vadeli planlamadan yoksun bir çerçevede aşırı büyüyen ve merkezileşen kamu idaresi, gelirlerini aşan harcamalara yönelmekte ve kaynakları verimli kullanamayarak bütçe açığı oluşturmakta; halkın beklentilerini karşılamayarak performans açığı vermekte; bu verimsiz yönetim süreci çeşitli yozlaşma ve yolsuzluk olayları ile birleştiğinde ise halkın yönetime olan güvenini eritmektedir.

Bütün bu açıklar arasında en fazla görünür olanı mali açıktır. Rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkemiz sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan bir mali yapı ile baş başa kalmıştır. Toplumsal talepleri zamanında, sağlam kaynaklarla ve verimlilik esasına göre çalışarak karşılayamayan kamu kurumlarının harcamaları borçlanma ile finanse edilerek, yeniden yapılanma gereği bir süre için de olsa ertelenebilmiştir. Ancak, artan mali açıkların beslediği güvensizlik içinde yüksek faiz oranları ile borçlanma limitlerine gelen kamu kesimi zamanında yapamadığı uyumun maliyetini fazlasıyla ödemeye başlamıştır. Özellikle transfer harcamalarına bağlı olarak bütçe harcamalarında yaşanan çarpıcı artış bütçe gelirlerindeki artış ile dengelenememiş ve 1991-2002 döneminde bütçe dengeleri belirgin bir şekilde bozulmuştur. 1991 yılında, GSMH’ya oranla % 5,3 olarak gerçekleşen bütçe açığı 2002 yılında % 4,6 olmuş, kamu kesimi borçlanma gereği ise % 15 seviyelerinin üzerine çıkmıştır.

Yapılan geniş kapsamlı kamuoyu araştırmalarının da gösterdiği gibi, vatandaşlarımız mevcut sosyo-ekonomik koşullardan ve yönetim kalitesinden derin bir memnuniyetsizlik içindedirler. Sadece verimsiz hizmetten değil, hizmet alırken herkese eşit davranılması konusunda da toplumda yaygın bir şikayet hali oluşmuştur. Halkın yönetime duyduğu güvenin azalmasında ve memnuniyetsizliğinin artmasında; ortaya koyduğu tercihlerin kamu politikalarına yansımayışı, verim kayıpları ve menfaat ilişkilerinin kamu kaynaklarının kullanımında genel faydanın önüne geçmesi etkili olmuştur. Adalet hizmetleri, sağlık ve vergi gibi alanlar başta olmak üzere bir çok alanda kamu hizmetleri yetersiz ve kalitesiz olarak algılanmaktadır. Özellikle merkezi hükümette reform isteyenlerin oranı % 90’ların üzerine çıkmaktadır. Kamu hizmetlerinden duyulan memnuniyetsizliğin kişisel yaşam koşullarından duyulan genel memnuniyetsizliğin üstüne çıktığı bu ortamda; başta ekonomi olmak üzere eğitim, sağlık ve adalet hizmetlerinde gelişme sağlanması talep edilmektedir.

Kapalı bir ekonomik yapı içinde, yönetim hatalarının üstü örtülebilmektedir. Açık bir ekonomide ise yönetim hatalarının bedeli çok ağır olmaktadır. Ağırlaşan ekonomik şartlar ve birbiri peşi sıra ortaya çıkan krizler daha derinlerde bir yönetim krizi yaşadığımızın en açık göstergesi olmuştur. 1950-1993 dönemine bakıldığında Türkiye’nin sadece 1954 yılında % 3, 1979 yılında % 0,5 ve 1980 yılında % 2,8 küçüldüğü gözlenmektedir. 1994-2001 yılları arasında ise ekonomi üç ayrı dönemde küçülmüş ve küçülme oranları geçmişe kıyasla çok daha yüksek boyutlarda gerçekleşmiştir. 1994 ve 1999 yıllarında ülke ekonomisi % 6,1, 2001 yılında ise % 9,4 küçülmüştür. Yıllar boyu sağlanan kazanımların bir anda ortadan kalkması anlamına gelen bu olumsuz gelişmeler toplumun düşük gelirli kesimlerine yansımaları itibariyle daha ağır sosyal sorunlara yol açmış ve istihdam olanaklarını büyük ölçüde daraltmıştır. Dünyada enflasyon ile yaşamak zorunda olan ender ülkeler arasında kalmayı sürdüren, kesimler ve bölgeler arası gelir dağılımı gittikçe bozulan, işsizliğin olağanüstü boyutlara ulaştığı, sağlıklı bir şekilde şehirleşemeyen, dış ticarette sürekli sorun yaşayan, teknoloji üretemeyen bir ülke konumundan kurtulunamamıştır. Ekonomimiz iç ve dış şoklara karşı kırılganlığını defalarca göstermiş, ağır borç yükü altında kamu maliyesi halkın taleplerini karşılamaktan uzaklaşmış, insanımızın geleceğe dair umutları kırılmıştır.

1971 yılında yüzde 17,4 ile başlayan çift haneli enflasyon oranı bugüne kadar tek haneli enflasyona geri düşmemiştir. 30 yılı aşkın bir süredir enflasyon ile birlikte yaşamak zorunda kalan halkımız ve iş dünyamız enflasyonu adeta bir kader olarak algılar hale gelmiş, oluşan bu beklenti kırılamadığı için enflasyon kronik bir problem olarak günümüze kadar varlığını sürdürmüştür. 1994 yılında % 100’ün üzerine tırmanan bu oran 1999-2001 döneminde % 50’lere gerilemiştir. 2002 yılı itibariyle bakıldığında ise bu oranın % 30’lar düzeyine indiği ve 2003 yılında % 20’nin altına düşeceği anlaşılmaktadır.

Yaşanan ekonomik krizler sosyal dengeleri de bozmuştur. Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından en son 1994 yılında yapılan hesaplamalara göre hanehalkları bazında en düşük % 20’lik kesim toplam gelirin sadece % 4,9’unu alırken en yüksek gelir kesimi % 54,9’unu almaktadır. Bu rakamlar en düşük gelir dilimi ile en yüksek gelir dilimi arasında 11 katı aşan bir fark olduğunu ortaya koymaktadır. 1994 sonrası yaşanan krizlerin ve sosyal boyutu ihmal edilen politikaların sonucunda bu tablonun daha da kötüleştiği tahmin edilmektedir.

1991-2002 döneminde Türkiye ekonomisi istihdam üretememiş ve buna bağlı olarak işsizlik oranı artmıştır. Tarım kesiminde 2 milyon civarında istihdam azalması gerçekleşirken, sanayide sadece 1 milyon, hizmetler sektöründe ise 2,8 milyon istihdam olanağı ortaya çıkmıştır. Nüfus artışına bağlı olarak istihdam edilmeye ihtiyaç duyan insanların sayısındaki artış sonucunda işsizlik oranı % 7,8’den % 10,6’ya yükselmiştir. Eksik istihdam da dahil edilirse işsizlik rakamları çok daha yüksek düzeylere çıkmaktadır.

Kamu yönetiminin yeterli performansı gösteremeyişinde özellikle 1990’lı yıllarda yaşanan siyasi istikrarsızlıklar ve koalisyonlar da etkili olmuştur. Etkili bir koalisyon kültürü üretemeyen bir siyasi yapılanma içinde koalisyon ortakları arasında kamu yönetiminin rasyonel olmayan bir şekilde paylaşımı ve ortak politika oluşturma zorlukları kamu yönetimini olumsuz etkilemiştir. Ayrıca, ülkemizde siyaset ile kamu yönetimi arasındaki ilişki sağlıklı bir temele oturtulamamıştır. Bir yandan siyaset kurumu bürokrasinin gündelik işleyişine gereğinden fazla müdahil olurken, diğer yandan bürokrasi esasen siyaset kurumu tarafından belirlenmesi gereken politika ve stratejiler konusunda siyasetten yeterli girdi almadan çalışma alışkanlığını sürdürmüştür. Sonuçta politika ile uygulama farklılaşmış, siyaset kurumu kendisinin ürünü olarak görüp sahiplenmediği politikaları ihmal etmiş, bürokrasi ise gündelik çalışmalarında sık siyasi müdahaleler nedeni ile rasyonel olmayan kararlar almaya zorlanmıştır.

Diğer yandan, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefi doğrultusunda yönetim yapısını katılmayı hedeflediği topluluk standartlarına kavuşturma çabası, kamu yönetiminde yeniden yapılanma açısından önemli bir değişim faktörü olarak gündeme gelmektedir. Coğrafi ve tarihsel ilişkilerimiz ile ekonomik bağlarımızın yanı sıra, milyonlarca insanımızın fiili olarak yaşadığı bu birliğe katılma hedefi 40 yılı aşkın bir zamandır ülke olarak benimsediğimiz temel bir tercih olarak ortaya konmuştur.

Küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bu bölgesel entegrasyon çabası, piyasa ve demokratik değerler üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır. Demokratikleşme ve gelişmiş bir piyasa düzeni kurma, ekonomik gelişmenin nimetlerini adil bir şekilde paylaşma hedefleri ile de uyum içinde olan AB’ye tam üyelik sürecinde, yönetim yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır.

Kamu yönetiminde yaşanan sorunların ve krizlerin temelinde yatan en önemli nedenlerin başında ülkemizin çağın koşullarına ve halkımızın taleplerine yeterince cevap veremeyen yönetim anlayışı ve yapısı gelmektedir. Bu sorunların temelindeki mevcut yönetim anlayışının özelliklerini özetlemek gerekirse;

Gelecek Yönelimli Değil Geçmiş Yönelimli,

Amaç Yönelimli Değil Sorun Çözme Yönelimli,

Teşhis Yönelimli Değil Çözüm Yönelimli,

Tek Taraflı ve Kapalı bir Yaklaşım,

Ödüllendirme Yerine Cezalandırma Yönelimli.

Bütün bu özellikler aşırı büyüme ve merkezileşme sorunu ile pekişmektedir. 20. yüzyıl boyunca kamu yönetiminde merkezi idare ile taşra ve mahalli idareler arasında işbölümüne bakıldığında, ülkemizin önemli oranda merkezileştiği görülmektedir. 1950’li yıllardan önce mahalli idarelerin toplam kamu harcamaları içindeki payı oldukça yüksek iken, bu oran 1950 sonrası giderek düşmüştür. 1980 sonrası belediyelere sağlanan imkanlar ve büyükşehir belediyeciliği sonucunda artan mahalli idare katkısı bu bozulan dengenin onarılmasına ve uluslararası standartlara uyumu sağlayamamıştır.

Toplam kamu harcamaları içinde göreli olarak düşük paya sahip olmanın yanı sıra;

Merkezi idare ile mahalli idareler arasında uygun olmayan görev dağılımı,

Yetersiz mali kaynaklar,

Örgütlenme ve personel sorunları,

Merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde gereksiz vesayet uygulamaları,

Şeffaflık ve katılım yetersizliği ile

Merkezi hükümete aşırı bağımlılık,

temel sorunlar olarak ortaya çıkmaktadır.

Aşırı merkezi bir yapı içinde bir yandan merkezi birimler kendilerinden beklenen stratejik liderliği ve politika belirleme özelliğini yitirerek gereksiz ayrıntılara ve kırtasiyeciliğe boğulurken, diğer yandan sağlıklı bir işbölümünden ve görev tanımından yoksun yapılar birbirleriyle uyumsuz bir şekilde değişmiş ve büyümüş, aynı alanda hizmet sunan kurumların sayısı artmış, kurumsal kargaşa ve çatışmalar yoğunlaşmıştır. Koordinasyonun zayıfladığı, kaynak israfının arttığı ve hizmet kalitesinin düştüğü bu ortamda, halkın beklentilerine ve ihtiyaçlarına uygun kamu hizmeti üretimi nicelik ve nitelik olarak gerilemiştir.

Aşırı büyüme ve merkezileşme ile paralel olarak giden bir süreç ise mahalli idarelerin sayısında optimum ölçeği dikkate almayan bir büyüme olmuştur.

Diğer yandan, aşırı merkezi ve rasyonaliteden uzak kamu bütçesi temel olarak ücret ve faiz ödemeleri ağırlıklı bir yapı kazanmıştır. Ücret ve faiz ödemelerinin merkezi hükümet harcamaları içindeki payı OECD ortalaması olarak % 20,7 düzeyinde kalırken, bu oran ülkemiz için % 59,5 gibi son derece yüksek bir seviyeye çıkmıştır. Bu rakamlar bütçenin esas itibariyle kamu görevlilerine maaş dağıtılan ve faiz ödemelerinin yapıldığı bir mekanizmaya dönüştürüldüğünü belgelemektedir. Bütçe büyüklük ve kompozisyon açısından olduğu kadar şeffaflık bakımından da sorunludur. Örneğin 1999 yılında resmi bütçe GSMH’nın % 36’sı iken, bu oran bütçe dışı fonlar, döner sermayeli kuruluşlar, sosyal güvenlik kuruluşları ve mahalli idareler dahil edildiğinde % 46’ya ulaşmaktadır. Yarı mali harcamalar da eklendiğinde bu oran % 56’ya kadar çıkmaktadır. Bu durum TBMM’ne sunulan bütçenin kamunun gerçek harcamalarının oldukça altında bir büyüklüğü kapsadığını göstermektedir.

Kamu mali yönetiminde ortaya çıkan sorunların kaynaklarına bakıldığında bütçelerin stratejik bir perspektife dayanmayışı önemli bir faktör olarak ortaya çıkmaktadır. Geleceğe dönük amaç ve hedeflerin belirlenmediği ve bütçelerin bu amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye yönelik bir şekilde hazırlanmadığı gözlenmektedir.

Yönetimde yaşanan sorunların ana kaynakları arasında mevcut kamu personel rejimi de önemli bir unsur olarak yer almaktadır.

Liyakat sisteminin kurulamayışı ve gereği gibi işletilemeyişi,

Performansa dayalı olmayan çalışma ve ücret sistemi,

Verimliliğe dayalı olmayan ve haksız ücret farklılıkları,

Aşırı ve dengesiz personel yapısı,

Hizmet içi eğitime gereken önemin verilmeyişi,

Personel konusunda aşırı ve karmaşık mevzuat düzenlemeleri,

kamu personel rejiminde yaşanan bazı temel sorunlardır.

Yönetimin temel fonksiyonları arasında denetim önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle özelleştirme ve yerinden yönetimin gündeme geldiği bir ortamda denetimin anlamı ve önemi daha da artmaktadır. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak halkın yararını koruyacak bir işlev üstlendiği günümüz dünyasında yönetimin kalitesi denetimin kalitesi ile yakından ilişkili hale gelmektedir.

Ne var ki ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Mevcut denetim sistemine bakıldığında ilk akla gelenler;

Fazla sayıda ama etkisiz denetim,

Kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük denetim,

Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim ve

Yetersiz kamuoyu denetimidir.

Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya kalınmazdı.

Sonuçları itibariyle bakılınca, israf ve yolsuzlukları aynı kategoride düşünmek gerekmektedir. Her iki sorun da kamu kaynaklarının rasyonel ve amaca uygun kullanımını engellemekte, toplumun genel yararı için kullanılması gereken kaynakların verimsiz ve haksız bir şekilde belli kesimler lehine kullanımını ifade etmektedir. İsraf denince gereksiz yere kullanılan makam aracı, lojman, hizmet binası ve dinlenme tesisleri ilk akla gelen kalemlerdir. Performansa dayalı, yeterli ve dengeli bir ücret sistemi kurarak kamu görevlilerine uygun bir ödüllendirme sağlayamayan mevcut yönetim anlayışımız ve yapımız, bu harcamaların kaynağını teşkil etmektedir. 2003 yılı bütçesinde ortaya konan resmi rakamlara bakıldığında sadece konsolide bütçe kapsamı içine giren kuruluşlarda 85.000’in üzerinde taşıt, 2.645 sosyal tesis ve 224.401 lojman bulunduğu görülmektedir. Bu harcamalar sadece yatırım maliyetleri itibariyle değil, işletme dönemi içinde ortaya çıkan büyük giderlerle de bütçe üzerinde olumsuz bir etkide bulunmaktadır. Ayrıca, bu varlıkların kamu çalışanları arasında dengeli ve adil dağılımı sağlanamamakta ve bu nedenle çalışma barışı olumsuz etkilenmektedir.

Çeşitli sektörlerde gerçekleşen gereksiz yatırımlar da israf olarak görülmelidir. Mevcut kamu yatırım stokunun stratejik bir perspektifle oluşmadığı, planlarda ortaya konan önceliklerin proje bazına yeterince yansımadığı, fizibilitesi ortaya konmamış çok sayıda projenin programa alındığı, bütün bunların sonucunda ise kamu yatırım programının aşırı genişlediği artık genel kabul gören bir durumdur. Yetersiz kaynakların çok sayıda proje arasında dağıtıldığı bu yapı içinde, kamu yatırımlarının tamamlanma süreleri uzamakta, maliyetleri artmakta, toplumun beklediği hizmetler ise gecikmektedir. Kamu yatırım programının yeterli bir stratejik çerçeve ve önceliklendirmeden hareketle oluşturulamayışı, faiz baskısı altında bulunan bütçeden yatırımlara yeterli kaynak ayrılamayışı ve yıllık tahsisat fazlaca değişmezken kamu proje stokunun büyümesi sonucunda; 1994-2000 döneminde kamu projelerinin ortalama tamamlanma sürelerinin yaklaşık iki katına çıktığı gözlenmektedir. 2001-2003 döneminde programdan birçok projenin çıkarılması ile sonuçlanan rasyonalizasyon çabalarına karşılık, kamu yatırım projelerinin ortalama tamamlanma süreleri henüz kabul edilebilir bir düzeye düşmemiştir.

Kamuda rasyonel olarak çalışmayan ve kara delik oluşturan noktalar yatırımlardan ibaret değildir. Ayrıntılı bazda incelenmesi halinde Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan cari harcamalarda ve Hazine Müsteşarlığı tarafından idare edilen borçlanmalarda ve transfer harcamalarında da benzer bir yapı ile karşılaşmak mümkündür. Dış borçlarımızın ne miktarda olduğu konusunda bile çok farklı rakamların telaffuz edildiği bir ortamda borçlanma stratejisinin ve politikalarının sağlıklı yürütüldüğü düşünülemez. Tasarruf genelgeleri ve harcamalara genel geçer kesintiler uygulanan bir yapı içinde ise sonuçlara odaklı bir bütçe ve harcama sürecinden bahsedilemez.

İsraf ve stratejik olmayan kararlar dışında şeffaf olmayan bir ortamda yolsuzlukların da ciddi boyutlara ulaştığı görülmektedir. 2001 krizi sonrasında sadece bankacılık sektöründe yaşananların maliyeti hala zihinlerdeki tazeliğini korumaktadır. Bu olay yolsuzlukların makro ekonomik dengeleri sarsacak boyutlara ulaştığını göstermesi bakımından dikkatle incelenmelidir. Ayrıca, ihale, enerji başta olmak üzere çeşitli alanlarda yapılan uluslararası sözleşmeler, gümrük ve vergi alanları gibi birçok konuda yolsuzlukların önemli boyutlara ulaştığı belirlenmektedir.

Kıt kaynaklarını gelişme ve halkın taleplerine dönük olarak kullanma durumunda olan bir ülkede israf ve yolsuzlukların ulaştığı bu boyut devam ettiği sürece sürdürülebilir bir gelişme ortamının oluşturulması mümkün olmadığı gibi, halk ile devlet arasındaki güvenin de tam olarak sağlanması son derece güçtür. Şeffaflığa, hesap verme sorumluluğuna, katılımcılığa ve kamuoyu denetimine açık olmayan bir yönetim anlayışı ve yapılanması devam ettiği sürece de bu sorunların üstesinden kalıcı bir şekilde gelinmesi düşünülemez.

Uzun yıllardır tartışılan, zaman zaman bürokrasi ve siyasi otoriteler tarafından çeşitli şekillerde gündeme getirilen yeniden yapılanma ihtiyacı, artık ihtiyaç olmanın ötesine geçmiş ve bir gerekliliğe dönüşmüştür. Ülkemizin küresel rekabet ortamı içinde hak ettiği yere gelmesi ve halkımızın refah düzeyinin yükselmesi bu değişim ile birebir ilişkilidir. Uzun yıllardır tartışılan, hayata geçirilmemiş çeşitli tasarılara konu olan yeniden yapılanmanın daha fazla geciktirilmemesi gerekmektedir. Mevcut verimsiz yapının maliyetlerinin birikimi ve geç kalmış bir yeniden yapılanmanın daha fazla uyum sorunu doğuracağı dikkate alındığında, siyasi kararlılık ve toplumsal destek gösterilerek bu reformun biran önce hayata geçirilmesi bütün kesimlerin ortak sorumluluğudur.

Ülkemiz son yıllarda belirgin hale gelen strateji açığını, mali açığı, performans açığını ve güven açığını kapatmak ve yaşanan olumsuz süreci tersine çevirmek zorundadır. Bu kapsamda, özelleştirme, sivil toplumu güçlendirme ve yerelleşme yoluyla;

Hantal merkezi birimler daha küçük ama daha etkin bir yapıya dönüştürülecek ve performansları artırılacak,

Yüklerinden arınan merkezi yapılarda stratejik düşünme boyutu güçlendirilecek,

Kaynak kullanımında stratejik planlar esas alınarak verimlilik sağlanacak,

Her şeyden önemlisi, halkın yönetime olan katılımı artırılarak, güveni tazelenecektir.

Yeniden yapılanma süreci mekanik bir şekilde sadece yasaların ve kurumsal yapıların değiştirilmesi anlamına gelmemektedir. En az bunlar kadar anlayışların, düşünüş ve davranış kalıplarının değişimini de içermektedir. Daha sistematik olarak ifade edilecek olursa, temelde bir değişim süreci olan yeniden yapılanma üç ana aşamada ele alınmaktadır:

Yönetim zihniyetinin değişmesi,

Stratejik tasarım,

Örgütsel tasarım.

Bu çerçevede, dış çevreye açık ve rekabetçi bir ortamın ve bilgi toplumunun gereklerine uygun bir şekilde bu Kanun ve bu Kanunu takip edecek tamamlayıcı nitelikteki diğer düzenlemelerle;

Geçmiş yönelimli bir yönetimden gelecek ve amaç yönelimli bir yönetime,

Çözüm yönelimli bir anlayıştan, teşhis yönelimli bir anlayışa,

Kapalı ve tek taraflı bir yaklaşımdan, açık ve katılımcı bir yaklaşıma,

Ceza yönelimli bir uygulamadan ödül yönelimli bir uygulamaya,

geçilmesi öngörülmektedir.

Bu yeni zihniyetin gereği olarak gelecek yönelimli ve katılımcı bir anlayış içinde “stratejik yönetim” yaklaşımına geçilmektedir. Stratejik yönetim kapsamında;

Ortaya konan yeni zihniyete uygun bir şekilde geleceğe dair tasarım geliştirme,

Misyon ve vizyon belirleme,

Temel amaç, politika ve öncelikleri şekillendirme,

Ölçülebilir başarı göstergeleri oluşturma ve önceden ilan etme,

İnsan kaynaklarını geliştirme,

unsurları vurgulanmaktadır.

Örgütsel tasarımda ise değişimin izlenmesi ve zaman geçirilmeden uyum sağlanması küçük, etkin ve esnek yapıların önemini artırmaktadır. Bu kapsamda, dinamik ve bilgi temelli bir anlayışın gereği olarak;

Merkezi yönetim yerine yerinden yönetim,

Esnek ve yatay organizasyon yapıları,

Çakışmaların ve çatışmaların engellenmesi,

Gereksiz hizmetlerin tasfiyesi, hizmet satın alımı,

gibi unsurlar desteklenmektedir.

Yukarıda ortaya konan yeniden yapılanmada aşamalandırma esas olarak “sistem” bakış açısının ürünüdür. Değişimin parçalardan hareketle değil sistemin bütününden başlatılması, değişime temel bir istikamet verilmesi ve değişim sürecindeki uyumsuzlukların en aza indirilmesi hedeflenmektedir. Aksi taktirde kamuda yeniden yapılanmanın beklenen yararları üretmesi ve kalıcı hale gelmesi mümkün olamayacaktır.

Bütün bu değişim ve dönüşüm süreçleri sonucunda hedeflenen, etkili ve katılımcı bir devlet ve kamu yönetimini yerleştirmektir. Etkili ve katılımcı bir kamu yönetimi halkımızın refahına olduğu kadar ülkemizin uluslararası alanda etkinliğine ve saygınlığına da büyük katkıda bulunacaktır.

Yeniden yapılanmada;

Daha katılımcı,

Daha saydam ve

İnsan hak ve özgürlüklerine saygılı,

bir kamu yönetimi ile kamu hizmetlerinin;

Adil,

Etkili ve verimli,

Süratli,

Kaliteli

sunumu amaçlanmaktadır.

Daha kapsamlı olarak ifade edilecek olursa, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı;

Kamuyu yeniden yapılandıran diğer bir çok ülkede olduğu gibi değişim sürecine rehberlik yapacak bir çerçeve oluşturmak,

Öngörülen kapsamlı yeniden yapılanma alanlarını bütünleştirmek,

Yeniden yapılanmaya sistemin bütünü içinde yaklaşmak (tüm idare, merkezi ve mahalli idareler) ve böylece değişik alanları arasında çıkabilecek uyumsuzlukları engellemek,

amacıyla hazırlanmıştır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile öncelikle kamu hizmetlerinin amacı ve temel ilkeleri ortaya konmakta, merkezi idare ve mahalli idareler reformu için gerekli hukuki altyapı oluşturulmakta, bu kapsamda merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki işbölümü netleştirilmektedir. Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile yeniden yapılanma süreci bitmemekte, tam aksine başlamış olmaktadır. Tüm bakanlıkların, bağlı ve ilgili kuruluşların bu Kanunda ifade edilen anlayış ve yapı çerçevesinde kendi kuruluş kanunlarını ve kamu hizmetleri ile ilgili diğer kanunları gözden geçirmeleri gerekecektir.

Bu Kanun Tasarısı ile;

Kamuda ilk kez bütün kamu kurumlarının uyması gereken temel ilkeler bir bütün olarak ortaya konmakta,

Kamuda katılımcılık, şeffaflık, hesap verebilirlik, etkililik, hizmetlerin sonucuna odaklılık, insan haklarına saygı, bürokratik işlemlerde ve mevzuatta sadelik, bilgi teknolojilerinden yararlanma, vb. ilkeler uygulanabilir hale getirilmekte,

Teşkilat yapıları yatay organizasyon ve yetki devri esası uyarınca yeni ve etkin bir çerçeveye kavuşturulmakta,

Bakanlıklar ve kuruluşlar arasındaki görev dağılımı netleştirilerek mükerrerliklerin önlenmesi öngörülmekte,

Gereksiz hale gelmiş kuruluşların veya işlevlerin tasfiyesi veya uygun birimlere devri gündeme getirilmekte,

Merkezi idare ile mahalli idareler arasında yetki ve görev paylaşımı netleştirilerek, merkezi idarenin stratejik düzeyde etkinliği artırılırken, mahalli idarelerin operasyonel düzeyde esneklikleri ve kaynakları genişletilmekte,

Devletin asli hizmetleri dışında bakanlıkların taşra teşkilatı ortadan kaldırılarak yerel ve yerinden yönetim birimleri güçlendirilmekte,

Kamuda stratejik yönetim anlayışı benimsenmekte ve kaynak tahsisi mekanizmaları ile ilişkisi kurulmakta,

Denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirilmekte,

Halk denetçisi (ombudsman) mekanizması dahil olmak üzere kamuoyu denetimi güçlendirilmektedir.

Bu kapsamda, merkezi idarenin görev ve fonksiyonları belirlenmekte, mahalli müşterek nitelikli görev ve hizmetler mahalli idarelere bırakılmaktadır.

Bu kapsamda;

Merkezi birimlerin strateji geliştirme, genel koordinasyon ve yönlendirme kapasitesi artırılırken, mahalli idarelerin inisiyatif kullanma ve operasyonel esnekliği vurgulanmaktadır.

Değişen koşulların gerektirdiği farklılaşma ihtiyacını giderecek esneklikler verilirken, bütünlük içinde uyumlu çalışmanın gerektirdiği minimum genel standart birliği de korunmaktadır.

Etkililik ve ekonomiklik ilkelerinden vazgeçmeden, mahalli ihtiyaçların yerel düzeyde karşılanması ilkesinden hareket edilmektedir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile birlikte;

Büyükşehir Belediyesi,

Belediye ve

İl Özel İdaresi,

Kanunlarının yenilenmesi kapsamlı bir yeniden yapılanmanın temelini oluşturmaktadır.

Bütün bu süreçte kamu yönetiminde bütünlük ilkesinin korunmasına, merkezi yapılar ile mahalli idareler arasında tamamlayıcı bir anlayış ile işbirliği ve koordinasyona azami önem verilmektedir.

Ayrıca, idari usul, saydamlık ve vatandaşın bilgi edinme hakkı, e-dönüşüm Türkiye projesi ve e-devlet, bürokrasinin azaltılması ve basitleştirilmesi, vatandaş memnuniyetinin ölçülmesi, performans sistemine ve ödüllendirmeye geçiş, kamuda etik kurallarının gözden geçirilmesi gibi bir çok alanda yapılacak düzenlemelerle bu Kanunda öngörülen çağdaş yönetim anlayışı hayata geçirilecektir.

21. yüzyılın başlarında yeniden şekillenmekte olan bir dünyada saygın bir yer edinmemiz ve halkımızın refahını en üst noktaya taşımamız kamuda yeniden yapılanma sürecinin başarısı ile yakından ilgilidir. “Yön duygusundan,” stratejik bakış açısı ile uzun vadeli hedefler geliştirmekten ve bunları somut programlara dönüştürerek uygulamaya yansıtmaktan yoksun toplumlar, 21. yüzyılın yeni güç dengeleri ve paylaşım süreçlerinde arzu edilmeyen sonuçlara maruz kalırken; bütün bunları başaranlar, topluma ve toplumun dinamizmine dayananlar ve güvenenler hiç kuşkusuz yeni koşullar altında uzun zamandır biriken sorunlarını en hızlı şekilde çözme yoluna gireceklerdir.

21. yüzyılda, halkı özgür, saygın ve müreffeh bir ülkeye layık, etkili ve katılımcı bir kamu yönetimi için Kamu Yönetimi Temel Kanununda öngörülen yeni anlayışın ve yapılanmanın çeşitli unsurlarıyla en kısa sürede hayata geçirilmesi şarttır.

Madde 1- Maddede Kanunun amacı belirtilmektedir. Bu amaç belirlenirken, mevzuatımızda ilk kez kullanılan bir çok kavrama da yer verilmektedir. Bu kavramlar, Kanunun birinci kısmının birinci bölümündeki maddelerde sıklıkla kullanılmıştır.

Modern kamu yönetimi anlayışını yansıtan yeni kavramlar, bir yandan Türk kamu yönetimindeki çağdaş anlayışa uygun değişimi yansıtırken, aynı zamanda yeni kamu yönetimi anlayışının bazı temel özelliklerini de belirtmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte uygulamada bir çok alanda müracaat edilecek olan aşağıdaki kavramların bu Kanundaki anlamlarının açıklığa kavuşturulmasında yarar bulunmaktadır.

Maddede kamu yönetiminin oluşmasında esas alınacak ilke ve kavramlar ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde dikkate alınacak ilke ve kavramlar ayrı ayrı değerlendirilmiştir. Bu çerçevede kamu yönetiminin oluşmasında esas alınacak kavramlardan;

“Katılım” kavramı, kamu hizmetleri ile ilgili kararların hazırlanması, olgunlaştırılması, alınması ve bu kararların uygulanması aşamalarından birine, birkaçına veya bütününe, o karardan doğrudan ya da dolaylı olarak etkileneceklerin katkıda bulunmalarını;

“Saydamlık” kavramı, kamu yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar ile karar ve hizmet süreçlerinin önceden bilinebilir ve açık olmasını; üretilen karar, belge ve bilgilere ulaşılmasına fırsat verilmesini; faaliyet ve denetim raporlarının yayınlanmasını;

“Hesap verebilirlik” kavramı, yetki ve kaynakların hukuka, verimlilik ve etkililik ilkelerine uygun kullanılmasına; belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşılmasına ilişkin sorumluluğu,

“Adil” kavramı, kamu hizmetlerinin onlardan yararlanan sosyal kesimlerin ihtiyaçları ve durumları dikkate alınarak, tarafsız ve eşit olarak sunulmasını;

“Kalite” kavramı, sunulan hizmetlerin önceden belirlenmiş ve çağdaş standartlara; hizmetten yararlananların ihtiyaç ve beklentilerine uygun niteliklere sahip olmasını;

“Etkililik” kavramı, hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;

“Verimlilik” kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi; aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını;

Madde 2- Madde ile Kanunun kapsamı belirlenmektedir. Buna göre, bu Kanun, merkezi idare ile mahalli idareleri ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarını kapsamaktadır. Bu anlamda, herhangi bir şekilde kamu kaynağı veya kamu gücünü kullanan hiç bir kurum veya kuruluş bu Kanunun kapsamı dışında bulunmamaktadır.

Madde 3- Kanunda geçen kavramlardan bazılarının tanımları yapılmaktadır.

Öncelikle Kanunun kapsamında yer alan “merkezi idare” ile “mahalli idare” deyimlerinin bu Kanunda hangi kurum ve kuruluşları ihtiva ettiğine açıklık getirilmektedir.

Başbakanlık ve bakanlıkların merkezi idare içinde olduklarında şüphe bulunmamaktadır. Bir bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere kurulan bağlı kuruluşlar da bu Kanunda “merkezi idare” deyimi içinde yer almaktadır. Buna karşılık, merkezi idare içinde yer aldığı tartışmasız olan Cumhurbaşkanlığının özel anayasal konumu ve Anayasanın 107 nci maddesindeki Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği yönündeki kural sebebiyle bu Tasarıda öngörülen hükümlere tabi kılınmaması için, Cumhurbaşkanlığına bu Kanun bakımından merkezi idare tanımı içinde yer verilmemektedir.

Mahalli idareler ise Anayasada da ifade edildiği şekliyle il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşmaktadır.

Madde 4- Son zamanlarda devletin görev, yetki ve sorumlulukları ile toplum ve özel sektörle olan ilişkilerinde ortaya çıkan değişikliklere bağlı olarak onun uygulama aracı olan kamu yönetiminin de görev, yetki ve hizmet politikalarında değişiklik yapılması kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu bağlamda, kamu yönetiminin hizmet sunduğu çevresine karşı daha duyarlı olması, sivil toplumun gücünden daha çok yararlanması, bireylerin hak ve özgürlüklerini kullanmasının önündeki engelleri kaldırması ve sivil toplumla etkileşim içinde olması temel misyon olarak ortaya çıkmıştır. Maddede kamu yönetiminin temel amaç ve görevi buna uygun bir şekilde düzenlenmektedir. Kuşkusuz, madde Anayasanın 5 inci maddesinde öngörülen Devletin temel amaç ve görevleri ile birlikte değerlendirilmelidir. Anayasanın 5 inci maddesinde “kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak” şeklinde hükme bağlanan Devletin temel amaç ve görevleri, bu madde ile kamu yönetiminin temel amaç ve görevleri arasına alınarak işlevselliği artırılmaktadır.

Madde 5- Bu madde ile, kamu yönetimine dahil tüm kamu kurum ve kuruluşlarını kapsamak üzere bu kurum ve kuruluşların, kuruluşlarında ve yerine getirecekleri her türlü hizmet ve görevler ile kullanacakları her türlü yetkide uyacakları temel ilkeler belirlenmektedir. Maddede getirilen ilkeler ile Kanunun amaç ve kapsamına uygun olarak tümüyle çağdaş kamu yönetimi anlayışı yansıtılmakta, kamu yönetimine yeni bir vizyon kazandırılmaya çalışılmaktadır.

Kamu kurum ve kuruluşları, kamu hizmetlerini yerine getirirken, durağan bir yapıda kalmayacak, aksine kamu yönetimi anlayışında zamanla meydana gelen değişimlere uyum sağlamak için kendilerini sürekli yenileyecektir. Bu kapsamda, ülkemizde ve dünyada meydana gelen değişimler izlenecek, bunlara uygun bir şekilde kamu yönetimi anlayışı ve kurumsal yapı değiştirilecektir. Mesela, zaman içerisinde artık kamusal nitelik taşımayan fonksiyonlar terkedilecek, kamu eliyle görülmesi gereken yeni fonksiyonların ortaya çıkması halinde buna uygun bir kurumsal yapı oluşturulacaktır.

Kamu yönetimine halkın aktif bir şekilde katılımını sağlamak üzere gerekli mekanizmalar oluşturulacak, katılımı önleyen her türlü engel kaldırılacaktır.

Son yıllarda kamuoyunun gündemine çok sık gelen yolsuzluk iddiaları karşısında, halkın kamu yönetimine olan güveninde ciddi bir aşınma meydana gelmiştir. Bunun önüne geçebilmek ve kamuda kirlenmeyi önleyebilmek için bütün kamu kurum ve kuruluşlarının her türlü eylem ve işlemlerinde saydamlığın sağlanması ve bu kurum ve kuruluşlar ile kamu gücünü kullananların hesap verebilir hale gelmesi için her türlü tedbirin alınması gerekmektedir. Bu kapsamda kamu yönetimine dahil idarelerin görev ve yetkileri önceden belirlenecek, kaynağını Anayasa ve kanunlardan almayan herhangi bir yetki kullanılamayacaktır. Önceden belirlenip ilan edilmeden kamu hizmetlerinin yerine getirilmesindeki süreçlerde bir değişikliğe gidilmeyecektir.

Kamu hizmetleri, öngörülen amaç ve sonuçlar ile hizmetin gereklerine uygun olarak yerine getirilmek zorundadır. Hizmetlerin ihtiyaçlara uygun olması, zamanında karşılanması ve yerel katılıma açık olması, kamu yönetiminde önemli avantajlar ortaya çıkarmaktadır. Yerinden yönetim ilkesi hizmetlerin yerindeliğini en iyi değerlendiren yöntemlerinden biridir. Hizmetlerin yerindeliğinin değerlendirilmesinde merkezi organların subjektif yargılarda bulunması mümkündür. Bu nedenle, hizmetin ihtiyaçlara ne kadar uygun olduğu ancak o hizmete muhatap olan bireylerin değerlendirmesi ile ortaya çıkabilir.

Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde esas alınacak temel ilkelerden biri de beyana güvendir. Kamu kurum ve kuruluşları kişilerin beyanını doğru kabul edecek; iş ve işlemlerini buna göre yapacaktır. Ancak yalan beyanda bulunmayı caydırıcı gerekli önlemler de alınacaktır.

Kamu hizmetlerinin görülmesinde amaç, kamu kurum ve kuruluşlarının kurumsal çıkarları olmayıp, bu hizmetlerden yararlanacak kişilerin ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Bu nedenle, kamu kurum ve kuruluşları yerine getirecekleri her türlü hizmet ve görevde hizmetten yararlananların ihtiyaçlarına odaklanacak, bu ihtiyaçların karşılanması için yetkilerini kullanacaktır. Bunun için de bir hizmetin görülmesi sürecinde girdilerden çok çıktılar esas alınacak, hizmetin sonucunda halkın ihtiyaçlarının karşılanması sağlanacaktır.

Yeni düzenlemeler yapılması veya yeni bir birim oluşturulması ihtiyacı ile karşılaşıldığında, bunların kamu yönetiminde ve halkın hayatında meydana getireceği etkiler araştırılacaktır. İdarenin düzenleme faaliyetinden doğacak bu etkilerin sistematik olarak incelenmesini ve bu inceleme sonucunda ortaya çıkacak verilerin karar alıcılara iletilmesini ihtiva eden düzenleyici etki analizi, düzenlemenin içeriğine ve türüne göre fayda-maliyet analizi, maliyet-etki analizi, maliyet değerlendirmesi ve fayda değerlendirmesi gibi yöntemlerle gerçekleştirilebilir. Fayda-maliyet analizinde, bu düzenleme ve yeni birimlerin sağlayacağı toplam fayda ile bunların toplam maliyeti karşılaştırılacak ve sonuçlarına göre karar verilecektir. Zira, kaynaklar sınırlıdır ve bu sınırlı kaynakların toplumun yaşam seviyesini iyileştirmek veya kamu yararını en üst düzeye çıkarmak için en uygun şekilde kullanılması gerekmektedir. Maliyet-etki analizi ise maliyeti daha düşük düzenlemelerde farklı seçeneklerin belirlenmesinde kullanılmaktadır. Maliyet değerlendirmesinde faydalar gözardı edilir ve maliyete odaklanılır. Bu yöntem geniş bir rehberlik sağlamasa da düzenleme çabalarına bazı indeksler sağlar. Fayda değerlendirmesine ise, fayda-maliyet analizinin yetersiz kaldığı durumlarda düzenlemenin faydalarının değerlendirilmesi amacıyla başvurulur. Özellikle sosyal devlet ilkesinin gerektirdiği düzenlemelerde düzenlemenin sağlayacağı sosyal faydaya odaklanılması amacıyla fayda değerlendirmesi yöntemi tercih edilebilecektir. Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, düzenleyici etki analizi, yeni düzenlemeler yapılmasıyla ortaya çıkacak sosyal faydanın da dikkate alınmasını gerektirdiğinden, bunun Anayasada öngörülen sosyal devlet ilkesine aykırılığı da ileri sürülemez.

Kamu kurum ve kuruluşları herhangi bir hizmeti yerine getirirken hem bu hizmetin sunulmasında hem de bu hizmetten yararlanacaklar bakımından bir ayırım yapmayacaktır. Herkes, dil, ırk, din, felsefi inanç, mezhep, siyasi düşünce, sosyal menşe, renk, cinsiyet gibi sebeplerle ayırım yapılmaksızın kamu hizmetlerinden yararlandırılacaktır. Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde esas alınacak temel ilkelerden biri olarak maddenin (d) bendinde yer verilen bu hüküm de, esasen Anayasanın 10 uncu maddesi ile insan haklarına ve temel özgürlüklerine ilişkin uluslararası anlaşmaların öngördüğü bir ilkenin vurgulanmasını amaçlamaktadır. Anayasanın 10 uncu maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere, kanun önünde eşitlik ilkesi demokrasinin vazgeçilmez şartlarından birini oluşturmaktadır. Buna göre, herhangi bir niteliğe veya ölçüye dayanılarak insanlar arasında ayırım yapılamaz ve kanunların uygulanması açısından hiçbir fark gözetilemez. Anayasanın 10 uncu maddesinin son fıkrasında da Devlet organları ve idare makamlarının bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorunda oldukları hükme bağlanmakta ve madde gerekçesinde, Devletin organları ile idare makamlarının, bütün işlemlerinde insanlar arasında ayırım yapmadan Devlet faaliyetlerini yürütmek zorunda oldukları belirtilmektedir.

Kamu hizmetleri, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birimlerden sunularak yerel ihtiyaçlara duyarlılık artırılacak ve kişilerin bir kamu hizmetini alabilmesi için ek maliyetlere katlanması önlenecektir. Hizmetlerin en yakın birimin üstündeki başka birimler tarafından yürütülmesinde hizmetin ekonomikliği ve etkinliği gibi faktörler dikkate alınacaktır.

Kamu kurum ve kuruluşları, toplumsal hayatı yakından ilgilendiren temel kararların alınmasında ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ve sivil toplum örgütlerinin görüşlerinden yararlanacak ve bu suretle hem katılımın sağlanması hem de toplumsal ihtiyaç ve taleplere en uygun kararların alınması mümkün olacaktır.

Kamu kurum ve kuruluşları halkın bilgi edinme hakkını kullanmasını sağlayacak, maksadını aşacak şekilde ve gereksiz olarak sır kavramına sığınılması yoluyla kamuya açıklanmasında sakınca olmayan bilgilerin öğrenilmesini engellemeyecektir. Kişiler, özellikle kendileri ile ilgili görüş, karar ve işlemler hakkında bilgi edinebilecekler; kurum ve kuruluşlar da bunun sağlanması için gerekli önlemleri alacaktır.

Halkın yaşamını kolaylaştırmak amacıyla kamu hizmetlerinin sunulmasında ve kişilerin bu hizmetlere erişmesinde bilgi teknolojilerinden azami ölçüde yararlanılacak, “e-dönüşüm” çerçevesinde hizmetlerin sunumunda ve hizmetlere ulaşmada bilgi teknolojisinin sağladığı araçlar kullanılacaktır. Bu çerçevede kamu kurum ve kuruluşları gerekli altyapıyı oluşturacaklardır. Bu altyapı sadece kurumun ihtiyaçlarını karşılamak üzere değil, esas itibariyle kurumun hizmet sunduğu kesimlerin ihtiyaç ve taleplerine dayalı olarak geliştirilecektir.

Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde en az maliyetle en çok hizmet üretilebilmesi için kurum ve kuruluşlar en üst düzeyde işbirliği içinde olacaklar ve özellikle insangücü ve maddi kaynaklar verimli bir şekilde kullanılacaktır.

Kamu hizmetlerinin kişiler bakımından öngörülebilir kılınması için, sunulacak hizmetlerin standartları ve süreçleri kurum ve kuruluşlar bakımından önceden belirlenecek ve ilgililer tarafından bilinmesini sağlayıcı tedbirler alınacaktır. Yöneticiler, hizmetlerin hizmetten yararlananların ihtiyacına uygunluğunu sağlamaktan da sorumludur. Özellikle son dönemlerde tüm kamu ve özel kesimde dikkate alınan yönetimde kalite anlayışı böyle bir sorumluluğu gerekli kılmaktadır. Bu sorumluluk halkın insanca yaşama hakkını gözeten ve hayatını kolaylaştıran bir sonuç doğuracaktır. Hizmetlerin bu standartlara uygun olarak sunulup sunulmadığı yöneticiler tarafından sürekli kontrol edilecek, standartlara aykırı iş ve işlemlerden yöneticiler de sorumlu tutulacaktır. Doğal olarak yöneticiler, bu sorumluluklarını yerine getirmek için kendi kurumlarının yönetimi ve sunulan hizmetlerle ilgili olarak halkın memnuniyetini ölçmek durumundadır. Böylece kamu hizmetlerinde nicelik yerine nitelik öne çıkarılacaktır.

Son dönemlerde çok yakınılan konulardan biri de kamu kurum ve kuruluşlarının adlarına kurulan vakıf ve dernek gibi kurumlar ve bunlara kamu kaynaklarından sağlanan imkanlardır. Bir tür dolaylı vergi etkisi doğuracak şekilde faaliyet gösteren bu gibi kuruluşlar, kamu kaynaklarından sağlanan imkanlarla haksız rekabete yol açacak şekilde rekabeti de bozmaktadır. Ayrıca, kamu kurum ve kuruluşları, kuruluş amaçları ile bağdaşmayacak bazı işletmeler de kurmakta ve asıl amaçlarını aşacak boyutta faaliyetler de gerçekleştirmektedirler. Hükümle, kamu kurum ve kuruluşlarının, kanunların yetki ve görev vermediği alanlarda personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis ederek herhangi bir işletme kurmalarının, mal ve hizmet üretimi yapmalarının önüne geçilmektedir.

“Öngörülebilirlik” kavramı, kamu yönetiminin karar, eylem ve işlemlerinin etkilerinin kişiler tarafından önceden bilinebilirliğini;

“Düzenleyici etki analizi” kavramı, herhangi bir kamu hizmetinin veya programın başlatılması, yönetim biriminin kurulması veya düzenlemenin yapılmasına ilişkin kararların alınması ya da uygulanmasından önce bunların toplum açısından getirisinin ve muhtemel sonuçlarının hesaplanmasını, fayda ve maliyetinin değerlendirilmesini;

“Beyana güven” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının iş ve işlemlerini kişilerin beyanını esas alarak yapmasını,

Madde 6– Bu maddede, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki yetki ve sorumlulukların paylaşımı düzenlenmektedir. Özellikle 1980’li yıllarda dünyada meydana gelen gelişmeler devletin rolünde de önemli değişikler meydana getirmiştir. Devlet, doğrudan hizmet üretmekten ziyade hizmetin üretilmesini kolaylaştırıcı önlemleri alan ve düzenlemeleri yapan konuma çekilmiş; devlet eliyle yürütülen bazı hizmetler ise mahalli idareler, sivil toplum örgütleri ve özel sektör tarafından yerine getirilmeye başlanmıştır. Merkezi idare ise ulusal ölçekli olanlar hariç doğrudan kamu hizmetini yerine getirmek yerine genel ilke, politika, amaç ve hedefleri belirleme, koordinasyonu sağlama ve denetleme görevini üstlenmektedir. Küreselleşme süreci ile birlikte merkezi idare kurumlarının uluslararası ilişkiler sistemindeki artan rolünü güçlendirebilmek için günlük uygulamaların ve işlemlerin dışına çıkarılması gerekmektedir. Böylece, merkezi idare daha etkili hale gelecek; daha güçlü bir şekilde plan ve daha yeterli denetim yapabilecektir.

Diğer taraftan, merkezi idare, idarenin bütünlüğü ilkesini gerçekleştirmek amacıyla, yerinden yönetim kuruluşlarının işlem ve eylemleri üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisini kullanabilecektir. Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında “mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla” mahalli idareler için öngörülen idari vesayet yetkisinin, merkezi idareye daha bağımlı olan hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerinde de geçerli olduğu konusunda tartışma bulunmamaktadır.

Bu çerçevede, madde ile merkezi idarenin kamu hizmetlerinin görülmesi konusundaki genel yetki ve sorumlulukları belirlenmektedir. Buna göre 3 üncü maddede tanımlanan merkezi idare kapsamına giren kurum ve kuruluşlar;

a) Kamu hizmetlerinin ulusal düzeyde genel ilke ve politikalarını, amaç ve hedeflerini ve standartlarını belirleyecek,

b) Kamu hizmetlerinin hukuka, belirlenmiş politika ve standartlara, performans hedeflerine uygun olup olmadığını izleyecek, değerlendirecek ve denetleyecek,

c) Kamu hizmetlerinin, bu Kanunda belirlenen temel ilkelere uyumlu olarak etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilmesini sağlamak için merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlar ile mahalli idareler arasında koordinasyonu sağlayacak,

d) Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütleri arasında iletişim ve işbirliğini sağlamaya yönelik mekanizmaları oluşturacak ve bunların hizmet ve işlev kapasitelerini geliştirecek,

e) Kamu hizmetlerini merkez ve gerektiğinde taşra ve yurtdışı teşkilatı kurarak doğrudan yerine getirecek,

f) Mahalli idareler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kanunlarla öngörülen idari vesayet yetkisini kullanacaktır.

Madde 7- Madde, 8 inci madde ile birlikte bu Kanunun en hayati hükümlerini oluşturmaktadır. Çünkü ilk defa merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki görev, yetki ve sorumluluk dağılımı yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak farklı bir yaklaşımla ele alınmıştır. Bu görev dağılımı yapılırken kamu yönetiminin bütünlüğü ilkesi dikkate alınmış, merkezi idare ile mahalli idareler birbirlerini ikame edecek kurumlar olarak değil, devletin yürütmeye ilişkin ve birbirini tamamlayan unsurları olarak değerlendirilmiştir.

Merkezi idare 6 ncı maddede sayılan yetki ve sorumlulukları çerçevesinde, bazı görev ve hizmetleri doğrudan kendisi yerine getirecektir. Bu hizmetler niteliği gereği doğrudan merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gereken hizmetler olup, mahalli idarelere devredilemeyecek niteliktedir. Diğer taraftan, ülkemizin de onaylamış olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının bir gereği olarak, bunlar tadadi bir şekilde sayılıp, bunlar dışında kalanların mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi öngörülmektedir. Bu kapsamda maddede doğrudan merkezi idarenin yerine getirmesi gereken görev ve hizmetler sayılmıştır.

Madde 8- Madde ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmektedir. Ancak, bu düzenleme yapılırken Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartından da hareketle 7 nci maddede merkezi idare tarafından görülecek görev ve hizmetler dışında kalan mahalli müşterek nitelikteki tüm kamu hizmetlerinin mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi esası benimsenmiştir. Buna göre, mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev ve hizmetler mahalli idareler tarafından yerine getirilecektir. Ancak, mahalli idareler, görev, yetki ve sorumluluk alanına giren hizmetleri Anayasada ifadesini bulan idarenin bütünlüğü ilkesine, kanunlara; ayrıca, kalkınma planının ilke ve hedeflerine, kendi stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçütlerine ve standartlara uygun olarak göreceklerdir.

Bununla birlikte, mahalli idarelerin kanunlarla verilen temel görev ve hizmetleri yerine getirmesinde ciddi aksamaların meydana gelmesi ve yapılan inceleme ve araştırma sonucunda bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini önemli ölçüde olumsuz etkilediğinin somut olarak belirlenmesi halinde, ilgili merkezi idare kuruluşunun talebi üzerine İçişleri Bakanlığının bu aksaklıkların giderilmesi için aksamanın boyutu ile ölçülü ve geçici nitelikte olmak şartıyla kanunlarda öngörülen tedbirleri alması öngörülmektedir. Bakanlık, makul bir süre içinde söz konusu aksaklığın telafisi için ilgili idareyi uyarır ve aksaklığın giderilmesi için fırsat tanır. Bu tedbirlerin alınmasında, bütçe imkanları elverdiği halde ödenek ve personel tahsis edilmemesi, gerekli yatırımların yapılmaması gibi objektif kriterler esas alınır ve tedbirler aksayan kamu hizmeti ile sınırlı tutulur.

Madde 9- Maddede merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkiler düzenlenmektedir.

7 nci maddenin gerekçesinde de ifade edildiği gibi, kamu yönetimi bir bütün olup, kamu hizmetlerini gören kurum ve kuruluşların birbirlerinin alternatifi veya biri diğerinin yerine ikame edilen kuruluşlar olarak düşünülmesi söz konusu olamaz. Merkezi idarenin yanında mahalli idareler de kamu hizmetlerinin görülmesi konusunda bu kapsamdadırlar. Mahalli idareler, merkezi idarenin alternatifi veya onun yerine ikame edilecek kurumlar olarak düşünülemez. Ancak, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde ölçekten ve görülecek hizmetin niteliğinden kaynaklanan bir görev bölüşümü ve dağılımı söz konusudur. Bu bölüşüm yapılırken merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkilerin sınırları ve esasları da belirlenmelidir. Madde ile bu ilişkilerin sınırları belirlenmektedir.

Merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gereken hizmetlerden illerde yapılması gerekenler özel kanunlarda öngörülen istisnalar dışında valilikler ve kaymakamlıklar eliyle gerçekleştirilecektir. Bu durum, daha çok taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından söz konusu olmakla birlikte, taşra teşkilatı kuramayan bakanlıklar tarafından da zamanla illerde hizmet görülmesi gerektiğinde prensip olarak bu hizmetler valilikler ve kaymakamlıklar eliyle gördürülecektir.

Mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda merkezi idare birimleri yerel düzeyde teşkilat kuramayacaklar, bu konularda doğrudan ihale ve harcama yapamayacaklardır. Böylece, merkezi idarenin mahalli idare alanına giren görev ve hizmetlerin yerine getirilmesine müdahalesi önlenmiş olacaktır.

Madde ile ayrıca, merkezi idarenin görev alanına giren bazı yatırımların ilgili bakanlığın uygun görmesi ve ilgili mahalli idarenin de kabul etmesi halinde mahalli idareler tarafından gerçekleştirilebilmesi öngörülmektedir. Ancak, bu durumda yatırımlara ilişkin gerekli ödenekler ilgili mahalli idare bütçesine aktarılacak ve mahalli idareler bu ödenekleri aktarılış amaçları dışında kullanamayacaklardır.

Merkezi idare kuruluşları, özel öncelik verdikleri bir alandaki herhangi bir projenin hayata geçirilmesi için ilgili mahalli idarenin de kabul etmesi halinde işbirliği içinde söz konusu projeyi gerçekleştirebileceklerdir. Ancak, bu durumda merkezi idarenin bu projeye ilişkin gerekli kaynakları da ilgili mahalli idareye aktarması gerekmektedir.

Merkezi idare birimlerinin kendi görev ve yetki alanında bulunan bazı hizmetleri mahalli idarelere yaptırması mümkün olduğu gibi, benzer şekilde mahalli idarelere ait bazı yatırım ve hizmetlerin merkezi idare birimlerine yaptırılması da mümkündür. İlgili mahalli idare birimi, yetkili organının kararıyla ve bedelini ödemek şartıyla bazı yatırımlarını diğer mahalli idare birimlerine veya merkezi idare birimlerine yaptırabilir. Aynı şekilde, mahalli idareler diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içinde ortak yatırımlar da gerçekleştirebilirler.

Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkiler düzenlenirken, merkezi idarenin mevzuattan kaynaklanan ikincil düzenlemeler yapma yetkisini kullanması sırasında mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, kullanılmasını önleyici veya merkezi idareye görev ve yetki aktarmayı sağlayacak hükümler konulmasına yönelik yasaklama da getirilmesi gerekmektedir. Bu çerçevede merkezi idare birimleri, mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda çıkaracakları tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, yerel hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı hükümler koyamayacaktır.

Madde 10- Mahalli idarelere yetki devredilmesinin ve bu çerçevede mahalli müşterek hizmetlerin tamamının mahalli idarelerce yerine getirilmesinin ön şartlarından biri de mahalli idarelere yeterli miktarda kaynak sağlanmasıdır. Bu amaçla, maddede, mahalli idarelere yetki, görev ve sorumluluklarıyla orantılı gelir kaynakları sağlanması öngörülmektedir. Buna paralel olarak, mahalli idarelere sağlanacak mali kaynakların dağılımının objektif kriterlere göre gerçekleştirilmesini sağlayacak mekanizmalar kurulacaktır.

Madde 11- Yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına da uygun olarak, kamu hizmetlerinin en yakın yerde, en uygun yöntemle ve yönetim birimi tarafından yürütülmesi öngörülmektedir. Kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve süratli şekilde görülmesi için, merkezi idare veya mahalli idarelere ait hizmetlerden kanunlarda öngörülenlerin gerektiğinde üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürülebilmesine imkan tanınmaktadır. Gelişmiş ülkelerde olduğu gibi, çevre, kültür, sanat, sosyal hizmetler gibi alanlar başta olmak üzere, uygun hizmet alanlarında, sivil toplumun katkısını ve katılımını sağlamak amacıyla, hizmetin gereklerine bağlı olarak, maddede belirtilen kurum ve kuruluşlara hizmetlerin gördürülmesi konusunda ek bir kapasite oluşturulması amaçlanmaktadır. Hizmetin bu kuruluşlara gördürülmesi, idarenin görev ve sorumluluğunun bu kurum ve kuruluşlara devri anlamına gelmemektedir. İdare, hizmet standart ve usullerini belirler ve hizmetin yürütülmesini denetler. Bu düzenleme ile hizmetin yönetimi ve denetimi ilgili kamu idaresinin sorumluluğundan çıkarılmamakta ve kamu hizmetinin kapsamı daraltılmamakta; hizmetin belirtilen kurum ve kuruluşlara gördürülmesi suretiyle, kamu hizmetlerinin yürütülüş biçimi çeşitlendirilerek zenginleştirilmektedir.

Madde 12- Madde ile, bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların teşkilatlanmasının ilke ve esasları belirlenmektedir.

Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşlar teşkilatlanırken ve görev ve yetkileri belirlenirken idarenin bütünlüğü ilkesi esas alınacak ve bu bütünlüğü bozacak şekilde teşkilatlanma ile görev ve yetki belirlemesi yapılmayacaktır.

Teşkilatlanmada kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesine uygun bir yapı kurulacaktır. Bu amacı sağlamaya yönelik bir yapı oluşturabilmek için kurum ve kuruluşların görev, yetki ve sorumlulukları mutlaka tanımlanacaktır. Özellikle benzer hizmet ve görevler birden fazla kuruluşa verilmeyecektir. Böylece, kişiler bir iş için birden fazla kurum veya kuruluşa gitmeden yetkili olan tek kuruluştan iş ve işlemlerini tamamlayabilecek ve kurumlar arasındaki yetki çatışmaları da önlenecektir.

Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşlar belirlemiş oldukları stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedeflerine ulaşabilmek için teşkilat yapılarını ve sundukları hizmetlerin kalite standartlarını sürekli geliştirecekler, kamu hizmetlerinin yararlananlara daha kısa sürede ulaşması için süreçleri hızlandırıcı tedbirleri alacaklardır.

“Sürekli geliştirme” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarında yapı, kaynak, süreç ve sonuçların, bir bütün olarak yönetimin sürekli ve sistematik olarak izlenmesini ve iyileştirilmesini;

“Strateji” kavramı, belirli amaçları gerçekleştirmek için gerekli kararlar ve faaliyetler bütününü;

“Stratejik plan” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının uzun ve orta vadeli amaçları, temel ilke ve politikaları, hedef ve öncelikleri, ölçülebilir performans göstergeleri ile bunlara ulaşmak için izlenecek yol ve yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren dokümanları;

“Stratejik yönetim” kavramı, stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve sonuçların değerlendirilmesini ve denetimini;

“Amaç” kavramı, kurumdan beklenen ve kurumun nihai olarak gerçekleştirmek istediği ulaşılması beklenen arzu edilen sonuçları;

“Hedef” kavramı, belirli bir dönem içerisinde ulaşılması gereken ve ölçülebilir sonuçları,

Madde 13– Maddede Bakanlar Kurulunun oluşumu, Başbakanın statüsü ve Başbakan Yardımcılarının görevlendirilmesi ile Devlet Bakanlarının atanması ile ilgili hususlar düzenlenmektedir.

Anayasa gereği Bakanlar Kurulu Başbakan ve bakanlardan oluşmaktadır. Bakanlar Anayasada belirlenen esas ve usullere göre Başbakan tarafından seçilecek ve Cumhurbaşkanı tarafından atanacaktır. Yine Anayasadaki esas ve usullere göre belirlenen Başbakan hem Bakanlar Kurulunun başkanı, hem de Başbakanlık teşkilatının en üst amiridir.

Madde ile getirilen yeniliklerden biri de Başbakana yardımcı olmak ve Başbakan tarafından verilecek görevleri yerine getirmek amacıyla görev yapmakta olan devlet bakanlıklarının sayısının yirmiden sekize indirilmesidir. Böylece, kamu yönetiminin küçültülmesi, daha etkin bir yönetim kurulması ihtiyacı ile kamuoyunun bu doğrultudaki beklentilerinin karşılanması da amaçlanmıştır.

Başbakanın iş yükünü hafifletmek amacıyla Başbakanlığa bağlı ve ilgili kurumlar Devlet Bakanlarına da bağlanabilir ve ilgilendirilebilir. Ayrıca, birden çok bakanlığın görev alanına giren konularda Başbakana yardımcı olmak ve bakanlıklar arasında koordinasyonu sağlamak üzere en çok üç bakanın Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilebilmesi öngörülmektedir. Başbakan Yardımcıları Devlet Bakanları arasından görevlendirilebileceği gibi, hizmet bakanları arasından da görevlendirilebilecektir.

Maddede, Başbakan Yardımcıları ile Devlet Bakanlarının danışma ve büro hizmetlerini yürütecek personele ait kadroların Başbakanlık kadro cetvelinde gösterilmesi hükme bağlanmaktadır. Devlet Bakanlarının bir bakanlık teşkilatının bulunmaması sebebiyle böyle bir düzenlemenin yapılmasında, kanunla öngörülen görevlerin yerine getirilmesi bakımından fayda görülmektedir.

Madde 14- Bakanlar sadece siyasi sorumluluk taşıyan kişiler değil, aynı zamanda bir bakanlığın da en üst düzeydeki yöneticisi ve sorumlusudur. Bu bakımdan maddede buna vurgu yapılmış ve bakanların bakanlıkların en üst amiri olduğu ve bakanlığın icraatından ve bakanlık görevlilerinin yaptığı faaliyet ve işlemlerinden sorumlu oldukları belirtilmiştir. Bu yetki ve sorumluluk doğal olarak bakanlığın bağlı ve ilgili kuruluşlarını da kapsamaktadır.

Madde ile ayrıca bakanların görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışında merkezi idarenin uygulamaya yönelik yetkilerinin önemli bir kısmı mahalli idarelere devredilirken, planlama, koordinasyon ve denetleme fonksiyonları artırılmakta ve güçlendirilmektedir. Bunun yanında, yeni yönetim anlayışının temelini oluşturan stratejik yönetim, üst düzey yöneticilerin görev ve yetki tanımında değişiklikleri de gerektirmektedir. Bu nedenle bakanların görev ve yetkileri tanımlanırken bu hususlar da gözönünde bulundurulmuştur.

Maddede ayrıca, bakanların, bakanlığı ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını Anayasaya, kanunlara, hükümet programına ve Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen politika ve stratejilere uygun olarak yöneteceği ve denetleyeceği hükme bağlanmaktadır.

Bakanlığının, bağlı ve ilgili kuruluşlarının görev alanına giren hususlarda politika ve stratejiler geliştirmek, bunlara uygun yıllık amaç ve hedefler oluşturmak, performans ölçütlerini belirlemek, bakanlık bütçesini hazırlamak ve gerekli yasal ve idari düzenlemeleri yapmak veya yaptırmak da bakanın görev ve yetki alanına girmektedir. Ayrıca, belirlenen stratejiler, amaçlar ve performans ölçütleri çerçevesinde uygulamanın koordinasyonu, izlenmesi ve değerlendirilmesi de bakanların görevlerindendir.

Bakanların koordinasyon görevi sadece bakanlık içi ve bağlı kuruluşları arasında değil, bakanlığın görev alanına giren konularda diğer bakanlıklar ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarını, hatta sivil toplum kuruluşlarını da kapsamaktadır.

Madde 15- Bir bakanlıkta bakandan sonraki en yüksek hiyerarşik amir müsteşardır. Müsteşar, bakanın en yakın yardımcısı ve danışmanı olarak bakanlık hizmetlerini bakan adına, onun emir ve direktifleri doğrultusunda mevzuat hükümlerine, bakanlığın amaç ve politikalarına, stratejik planına uygun olarak düzenlemekten ve yürütmekten sorumlu kişidir. Müsteşar, bu görevini yerine getirmek için bakanlık kuruluşlarına gerekli emirleri vermek ve bunların uygulanmasını sağlamakla yükümlüdür. Maddede, müsteşarın bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumlu olduğu da hükme bağlanmaktadır.

Madde 16– Bakanlıklar, yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak ikili bir ayırım içinde değerlendirilmiştir.

Merkezi idare, kamu hizmetlerinin büyük bir çoğunluğunu hem merkezi hem de mahalli düzeyde doğrudan kendisi yerine getirmekte ve mahalli düzeydeki hizmetleri illerde ve ilçelerde kurulan taşra teşkilatı eliyle yürütmektedir.

Genel gerekçede de açıklandığı üzere, merkezi idarenin zaman içerisinde bir çok görev ve yetkiyi üstlenmek suretiyle aşırı bir şekilde büyüdüğü ve buna bağlı olarak hantallaşıp etkililiğinin azaldığı bilinmektedir. Yapılan bu ayrım ile bir yandan mahalli idarelerin uygulama kapasiteleri artırılırken, diğer yandan ayrıntılardan kurtulmuş ve günlük uygulamalardan soyutlanmış merkezi idarenin, asli işlevlerine dönerek strateji geliştirme ve denetleme alanında yoğunlaşması amaçlanmıştır.

Maddenin uygulanmasıyla, yerinden yönetim, katılım, hizmetin vatandaşa en yakın birim tarafından yerine getirilmesi, kamuoyu denetimi gibi ilkelerin hayata geçirilmesi; maliyetlerin düşürülmesi, kamu hizmetlerinde etkililik ve verimliliğin sağlanması mümkün olacaktır.

Merkezi idarenin taşra teşkilatı eliyle yerine getirdiği bazı hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesiyle birlikte, artık bazı bakanlıkların taşra teşkilatına gerek kalmamaktadır. Bu nedenle, bakanlıklar yeni anlayışa uygun olarak taşra teşkilatı olan ve olmayan bakanlıklar olarak ikiye ayrılmaktadır.

Kanunun ekinde (I) sayılı cetvelde tüm bakanlıkların sayıldığı listeye yer verilmiş; bu bakanlıklardan taşrada teşkilat kuramayacak olanlar ise (II) sayılı cetvelde belirlenmiştir. Böylece (II) sayılı cetvelde yer alan bakanlıklar bu Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra taşra teşkilatı kuramayacaklar ve taşrada mahalli düzeyde doğrudan hizmet yerine getiremeyeceklerdir. (I) sayılı cetvelde yer alan bakanlıklardan ise Adalet Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı taşra teşkilatı kurarak, bu teşkilatı eliyle bazı hizmetleri yerine getirebileceklerdir.

Madde 17- Maddede bakanlıkların merkez teşkilatının kurulmasında uyulması gereken esas ve usuller belirlenmektedir.

Bakanlıkların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimlerinin kurulması, kaldırılması, görev, yetki ve sorumlulukları kanunla düzenlenecektir. Kanunla düzenleme zorunluluğu bir yandan Anayasanın bir gereği iken, diğer taraftan kanun dışındaki düzenlemeler idari tasarruflar olduğundan, merkezi idarenin üst düzey birimlerinin bu gibi tasarruflarla mahalli idarelere veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına verilen yetki, görev ve sorumlulukları kendilerinde toplamasının da önüne geçilmiş olmaktadır.

Bir bakanlığın anahizmet birimlerinden önemli görülen bazı alanlarda bağlı kuruluş statüsünde kurumlar oluşturulmasına imkan verildiğinden, kaynak kullanımında ve hizmetlerin yerine getirilmesinde etkinlik ve verimliliğin sağlanabilmesi ve yetki karmaşasının önlenebilmesi için bağlı ve ilgili kuruluşlar eliyle yürütülen hizmetler nedeniyle ayrıca bakanlık merkez teşkilatında birimler oluşturulması engellenmektedir.

Kamu yönetiminde, hizmetlerin daha hızlı görülmesinde olumlu katkıları olan yatay örgütlenme yerine, hantallığa ve iş ve işlemlerin süreçlerinin uzamasına yol açan dikey örgütlenmeler yaygınlık kazanmıştır. Bu durum, kamu yönetiminde verimliliğin önündeki en önemli engellerden biri olan hiyerarşik kademelerin çoğalmasına yol açmaktadır. Bu nedenle, 28 inci maddede hem hiyerarşik kademeler azaltılmış, hem de yeni hiyerarşiler oluşmasının engellenmesi için bu maddede tadadi bir şekilde sayılan kademeler dışında yeni kademeler oluşturulması yasaklanmıştır. Bununla birlikte, kurum ve kuruluşların tepe noktasında bulunan yöneticilerin aynı zamanda kurumu temsil etmeleri nedeniyle, bunların idari görevleri yanısıra protokole ilişkin görevleri de bulunmakta, bazı durumlarda bu görevler yöneticilerin zamanlarının önemli bir bölümünü işgal etmektedir. Ayrıca, bu yöneticilerin izin, görev gibi nedenlerle görevlerinin başında bulunmadığı durumlarda, yerlerine vekil bırakılması gerekmektedir. Vekaletin kurumdaki herhangi bir birimin başında bulunan yöneticilere bırakılması halinde bütüncül bakış kaçırılabilmektedir. Bu gibi nedenlerden dolayı sadece en üst amir durumundaki kişiler bakımından yardımcılık müessesesinin devamında yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda, birim ve personel sayısı dikkate alınarak bakanlıklardan sadece merkez teşkilatı bulunanlar ile müsteşarlık şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç; diğer bakanlıklarda en çok beş müsteşar yardımcılığı; başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda en çok üç başkan yardımcılığı ve genel müdür yardımcılığı kadrosu ihdas edilebilmesine imkan tanınmaktadır.

Madde 18- Maddede bakanlık merkez teşkilatının yapısı düzenlenmektedir. Bir kuruluşun teşkilat yapısı oluşturulurken bütüncül bir yaklaşıma uygun olarak kuruluşun varlık nedenini gerçekleştirmek için bulunması zorunlu birimler ile bu birimlerin çalışmasını kolaylaştıran birimler birlikte düşünülmelidir. Bu nedenle, bakanlık merkez teşkilatında anahizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimleri şeklinde bir yapılanma öngörülmüştür. Buna göre; bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesini sağlamak üzere anahizmet birimleri, bakana ve anahizmet birimleri ile bağlı ve ilgili kuruluşlara teknik, planlama, araştırma-geliştirme, hukuki ve mali konularda yardımcı olmak üzere danışma birimleri, bakanlığın insan kaynakları ve destek hizmetlerini yerine getirmek üzere yardımcı hizmet birimlerinin kurulması öngörülmektedir.

Bazı bakanlıklarda, temel görev ve hizmetlerinin gereği olarak, kurum dışı işyeri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlara yönelik olmak üzere denetim görevinin sürdürülmesinde zorunluluk bulunmaktadır. Ayrıca, mahalli idarelere yönelik olarak Anayasa ve kanunlarda öngörülen müdahale, onay, izin gibi hususlarda görev yapmak üzere bir birime ihtiyaç bulunmaktadır. Bu birimler tarafından gerçekleştirilecek denetimlerde rehberlik boyutu önem taşımaktadır. Bu nedenlerle söz konusu ihtiyaçların karşılanması amacıyla maddede sayılan bakanlıklarda, anahizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimleri oluşturulabilmesi öngörülmektedir. Diğer taraftan, yargı hizmetlerinin niteliği ve Anayasal zorunluluk nedeniyle hakim ve savcıların denetimi için öngörülen hükümler saklı tutulmaktadır.

Madde 19- Maddede bakanlığın anahizmet birimlerinin kuruluş nedeni belirlenmektedir. Buna göre, bir bakanlığın sorumlu olduğu temel hizmet ve görevler anahizmet birimleri tarafından yerine getirilecektir. Anahizmet birimleri dışındaki bakanlık hizmet birimleri bu nitelikteki görevleri yerine getiremeyeceklerdir.

Madde 20- Bakanlık merkez teşkilatında kurulacak hizmet birimlerinden bir bölümü de danışma birimleridir. Bu birimler, bakanlığın sorumlu olduğu temel hizmetlerin yerine getirilmesinde bakana ve anahizmet birimleri ile bağlı ve ilgili kuruluşlara yardımcı olmak, bu hizmetlerle ilgili politika, standart ve hedeflerin belirlenmesi, planlanması, koordinasyonu ve denetiminin sağlanması görevlerini yapmak üzere kurulacak Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ve Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliğidir.

Bu birimler dışında, gerekli görülmesi halinde 33 üncü maddede belirlenen esaslar çerçevesinde bakanlık müşavirliği kadrosu da ihdas edilebilecektir.

Bakanlığa bağlı kuruluşların merkez teşkilatında ise ihtiyaç duyulması halinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ile Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği kurulabilecektir.

Madde 21– Bakanlık merkez teşkilatında anahizmetlerin ve diğer hizmet birimlerinin iş ve işlemlerinin yapılabilmesine yardımcı olmak ve bakanlıkta çalışanların özlük hakları, eğitimleri, idari ve mali işleri gibi görevleri yürütmek üzere yardımcı hizmet birimleri kurulması öngörülmüştür. Bu birimler bakanlık makamının çalışma programını düzenlemek üzere Özel Kalem Müdürlüğü, insan kaynaklarının yönetimini yürütmek üzere İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı (taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından Genel Müdürlük) ve bakanlığın idari ve mali işleri ile güvenlik işlerini yürütmek üzere Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı şeklinde belirlenmiştir.

Bağlı kuruluşların merkez teşkilatında ise Özel Kalem Müdürlüğü hariç diğer iki yardımcı hizmet biriminin kurulmasına imkan tanınmıştır.

Madde 22- Merkezi idare tarafından yerine getirilen hizmetlerin çoğunun mahalli idarelere devredilmesinin öngörülmesi sebebiyle, taşra teşkilatı mahalli idarelere devredilen bakanlıkların taşrada teşkilatlanarak doğrudan hizmet yerine getirmelerine gerek kalmamaktadır. Ancak, bazı bakanlıkların görev ve hizmetleri ulusal düzeyde örgütlenmeyi de gerektirdiğinden bunların taşra teşkilatı kurmaları da gerekmektedir. Ayrıca, bağlı kuruluşların da taşra teşkilatı kurabilecekleri dikkate alındığında, teşkilatlanma usul ve esaslarının yeni kamu yönetimi anlayışına uygun bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Maddede taşra teşkilatı kurabilecek bakanlıklar bakımından kuruluşa ilişkin esaslar belirlenmektedir.

Taşra teşkilatı kurabilecek bakanlıklar bunları il valisine bağlı il müdürlüğü ve ihtiyaç duyulan ilçelerde kaymakama bağlı ilçe müdürlüğü şeklinde kurmak zorundadırlar.

Taşra teşkilatında tek bir model öngörülmemiş, nüfus durumu, sosyal ve ekonomik şartlar ile görev ve hizmetin niteliğine göre farklı tip ve statüde taşra teşkilatı kurulması mümkün hale getirilmiştir. Bu anlamda, mesela bazı illerde sadece il düzeyinde bir müdürlük kurulurken, bazı illerde il müdürlüğü yanında ilçe müdürlükleri de kurulabilir. Yine, mesela bazı illerde il müdürlüğü şeklinde bir örgütlenme yapılabilirken, bazı illerde ise sadece bölge müdürlüğüne bağlı şube müdürlüğü düzeyinde örgütlenme gerçekleştirilebilir.

Prensip olarak, bakanlık veya bakanlıklara bağlı kuruluşların bir il veya ilçede ayrı ayrı taşra teşkilatı kurmaları yerine, kurulacak tek bir taşra teşkilatı çatısı altında birleşmeleri esası benimsenmiştir.

Kamu hizmetlerinin zorunlu kıldığı hallerde, birden çok ili kapsayan alanlarda, sürekli veya geçici nitelikte olmak üzere kanunla taşra teşkilatı kurulabilmesi de öngörülmektedir. Ancak, bölge düzeyinde teşkilatlanan bakanlıkların illerde, illerde teşkilatlanan bakanlıkların ise bölge düzeyinde teşkilatlanmaları engellenmektedir. Bölge kuruluşları dışındaki taşra teşkilatı, ihtiyaç durumuna göre Bakanlar Kurulu kararı ile kurulacak, kaldırılacak veya değiştirilecektir.

Madde 23– Bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışında çok sayıda teşkilat kurdukları ve bunların rasyonel esasa dayanmadığı konularında çeşitli eleştiriler yapılmaktadır. 1997 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisinde yapılan bir Meclis araştırmasında da bu eleştirileri haklı gösteren sonuçlara ulaşılmıştır.

Bu eleştiriler dikkate alındığında, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışında teşkilatlanması konusunun yeniden düzenlenmesi ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.

Yapılan düzenleme ile Dışişleri Bakanlığı ve TİKA Başkanlığı dışındaki bakanlık, kurum ve kuruluşlar yurtdışı hizmetlerini yerine getirmek için yurtdışı teşkilatı kuramayacaklardır. Bu hizmetler ilgili bakanlık ve kurum personelinin Dışişleri Bakanlığı kadrolarına belirli süreli olarak görevlendirilmesi suretiyle yürütülecektir. Bu hizmetlerin özel uzmanlık gerektirmesi nedeniyle, bu kadrolara sadece ilgili kurum veya kuruluş personelinin görevlendirilmesi öngörülmektedir. Böylece, yurtdışı hizmetlerinin bütünlük içinde ve etkin bir şekilde yönetilmesi amaçlanmaktadır.

Madde 24- Maddede bağlı kuruluşların tanımı yapılmaktadır. Buna göre, bağlı kuruluşlar, bir bakanlığın hizmet ve görev alanına giren anahizmetlerden özel önemi bulunanları yürütmek üzere kanunla kurulan kuruluşlardır. Dolayısıyla, esasında bağlı kuruluşlar bir bakanlığın anahizmet birimi olarak da teşkilatlanabilecek kuruluşlardır.

Madde ile, ayrıca, Başbakanlığa bağlı olanların dışında müsteşarlık şeklinde bağlı kuruluş kurulamaması öngörülmektedir.

Bazı hizmetlerin yerine getirilebilmesi bakımından bağlı kuruluşların taşrada teşkilatlanması gerekebilir. Bu nedenle, bu kuruluşların taşra teşkilatı kurabilmelerine imkan tanınmaktadır. Ancak, bağlı kuruluşların tamamının değil, taşra teşkilatı kurmaları zorunlu olanların bunları kurmalarına imkan sağlanmış ve bu amaçla bağlı kuruluşların taşra teşkilatının zorunlu ve istisnai hallere münhasır olarak ancak kanunla kurulabileceği hükme bağlanmıştır.

Kamu yönetiminde teşkilatlanma bakımından bu zamana kadar yaşanan deneyimler, kurumların hem dikey örgütlenme, hem de aynı kurum için gereksiz yere birden fazla örgütlenme yoluna gidildiğini göstermektedir. Bu anlamda, mesela bağlı kuruluşlar hem bölge düzeyinde örgütlenmişler, hem de il düzeyinde örgütlenmişlerdir. Bunun gibi yeni gereksiz örgütlenmelerin önüne geçebilmek için bağlı kuruluşların taşra teşkilatı bakımından bir sınırlama daha getirilmekte ve bölge düzeyinde teşkilatlananların il düzeyinde, il düzeyinde teşkilatlananların ise bölge düzeyinde teşkilatlanmaları önlenmektedir.

Bağlı kuruluşların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleri, hizmet özelliklerine göre 18 inci madde ile bakanlık merkez teşkilatına ilişkin diğer hükümler gözönünde bulundurularak teşkilat kanunlarında belirlenecektir.

Madde 25- Türk kamu yönetiminde bağlı kuruluş kapsamında değerlendirilemeyen bir idari birim çeşidi de ilgili kuruluş olarak tanımlanan kurum ve kuruluşlardır. Bunlar iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşlarından oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri ya da özel hukuki, mali ve idari statüye tabi diğer kuruluşlardır.

Bu kuruluşlar, merkezi idare ile mahalli idarelere dahil kuruluşlara benzemedikleri için ayrı bir kategori olarak değerlendirilmekte ve bunların görev, yetki ve sorumlulukları ile teşkilatlanmalarına ilişkin esaslar kuruluş kanunlarına veya statülerine bırakılmaktadır. Ancak, ilgili kuruluşlar için, özellikleri nedeniyle teşkilatlanma bakımından bağlı kuruluşlardan farklı esaslar da öngörülmüştür.

Bu kuruluşların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleri, bu Kanunda belirlenen hiyerarşik kademeler ile bakanlık merkez ve bağlı kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkin diğer hükümler gözönünde bulundurularak hizmet özelliklerine göre belirlenecektir. Ayrıca, müsteşarlık şeklinde ilgili kuruluş kurulamayacağı öngörülmek suretiyle 24 üncü maddede bağlı kuruluşlar için getirilen sınırlama bunlar için daha geniş bir şekilde hükme bağlanmaktadır.

Madde 26- Türk idari sisteminde 1980’li yıllardan itibaren görülmeye başlayan ve özellikle 2000’li yıllarda sayıları giderek artan bir yapılanma şekli de düzenleyici ve denetleyici kurumlar veya özerk idari otoriteler olmuştur. Ancak, bu kurumların merkezi idare ile olan ilişkileri ne bağlı kuruluşlara ne de ilgili kuruluşlara benzemektedir. Bu nedenle, bunlar üçüncü bir kategori olarak ilişkili kuruluşlar şeklinde adlandırılmaktadır.

Bu kurumların temel özellikleri; çalışmalarında herhangi bir merkezi kuruluşla hiyerarşik ilişkilerinin olmaması, idari ve mali özerkliğe sahip olmaları, belirli alanlarda düzenleme ve denetleme yetkilerinin bulunmasıdır.

Bu kurumlar, ancak kanunla kurulabilir ve ilişkili olduğu bakanlık kuruluş kanununda belirtilir.

Madde 27- Bu Kanunun getirdiği sistemde, kamu kurum ve kuruluşlarının stratejik yönetim anlayışına geçmesi benimsenmiştir. Böylece, günlük sorunların çözülmesi ve geçmişin denetlenmesi yaklaşımından geleceğin planlanması ve sonuç odaklı bir yönetim yaklaşımına geçilmiş olacaktır. Bu amaçla, kurum ve kuruluşların stratejilerini ve politikalarını geliştirmek; amaç ve hedeflerini, performans ölçütlerini ve hizmet kalite standartlarını belirlemek; kurumun faaliyet sonuçlarını periyodik olarak gözden geçirmek ve değerlendirmek; gerekli tedbirleri önermek üzere Strateji Geliştirme Kurullarının kurulması öngörülmektedir.

Kurum ve kuruluşların stratejileri ve politikaları, kurum içi ve dışı ilgili tüm tarafları kapsayacak bir yaklaşım içinde iyi yönetişim ilkeleri doğrultusunda oluşturulacaktır. Bu nedenle, kurul bakanlık müsteşarının başkanlığında, bakanlık birimlerinin yöneticilerinden oluşturulurken; çalışmalarında konu ile ilgili bilim adamları, uzman kişiler, kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekkülleri ve sivil toplum örgütlerinin temsilcilerinden de yararlanacaktır.

Ayrıca, bu madde ile Strateji Geliştirme Kurulu dışında, bakanlıklarda ve bağlı kuruluşlarda faaliyet alanıyla ilgili başka sürekli kurullar oluşturulmasına da imkan tanınmaktadır.

Madde 28- Türk kamu yönetiminin en çok eleştirilen özelliklerinden biri de hiyerarşik kademelerin çokluğudur. Dikey örgütlenme modelinin doğal sonucu olarak çok sayıda (bir bakanlık örgüt yapısında dokuz basamak) hiyerarşik kademe oluşmuştur. Bu durum, kamu yönetiminde sadece bürokrasinin artması ve iş ve işlemlerin yavaş yürümesine değil, aynı zamanda katılaşma ve eşgüdüm sorunları çıkmasına yol açmıştır. Modern örgütlenme modelinde ise yatay ve esnek yapılara ihtiyaç duyulmaktadır. Bu tür örgütlenmelerde hiyerarşik kademeler en aza inmekte, iş ve işlemlerin yapılma süreci kısalmaktadır. Bu düşünceden hareketle madde ile hiyerarşik kademelerin azaltılması yolu tercih edilmiş, farklı düzeylerdeki idari birimler için farklı hiyerarşik kademeler belirlenmiştir.

Bakanlık merkez teşkilatında genel müdürlük ve kurul başkanlıklarının altındaki daire başkanlıkları kaldırılmış, sadece taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından gereken hallerde bu birimlerin kurulmasına izin verilmiştir.

Kurum veya kuruluşun özelliğinden dolayı maddede öngörülen teşkilatlanma modeli ve hiyerarşik kademelere uygun düşmeyecek olan Dışişleri Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilişkili kuruluşlar bu maddede öngörülen hiyerarşik kademe ve unvanlara ilişkin hükümlerden istisna tutulmuştur. Bu kurum ve kuruluşların hiyerarşik kademe ve unvanları bu Kanundaki temel yaklaşıma uygun bir anlayışla kuruluş kanunlarında düzenlenecektir.

Madde 29- Bakanlıkların merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların kurulma işleminin ne zaman tamamlanacağı düzenlenmektedir. Buna göre bu kuruluşlar genel hükümlere göre kadro alma işlemini tamamladıklarında kurulma işlemleri de tamamlanmış olacaktır.

Madde 30- Kurum ve kuruluşlar stratejik yönetim ilkelerine göre yönetileceği için, bu yaklaşımda ihtiyaç duyulan çalışmaları yapmak ve Strateji Geliştirme Kurulunun sekreterya hizmetlerini yürütmek üzere danışma birimi olarak Strateji Geliştirme Başkanlıkları kurulması öngörülmektedir.

Maddede Strateji Geliştirme Başkanlıklarının görevleri sayılmıştır. Halen kamu kurum ve kuruluşlarının bilgi işlem birimlerince yerine getirilmekte olan görev ve hizmetlerden yönetim sistemlerinin geliştirilmesine yönelik olanlar Strateji Geliştirme Başkanlığının görev alanına alınarak satın alma, onarım ve işletim gibi görevlerin destek hizmetleri birimine bırakılması öngörülmüştür.

Madde 31- Bakanlıklarda danışma birimi olarak öngörülen bir birim de hukuk müşavirlikleridir. Bakanlıkla ilgili adli ve idari davalarda gerekli bilgileri hazırlamak, taraf olduğu idari davalarda bakanlığı temsil etmek veya hizmet satın alınması yoluyla temsil ettirilen davalar bakımından vekalet sözleşmesi yapılan avukatları koordine etmek üzere görevlendirilen hukuk müşavirlikleri, aynı zamanda bakanlıkla ilgili hukuki konularda görüş ve öneriler geliştirecek ve bakanlık çıkarlarını korumak için gerekli önleyici hukuki tedbirleri alacaktır.

Kamu kurumlarında dava sayılarının giderek artması ve niteliklerinin uzmanlaşmayı gerekli kılması nedeniyle hizmet satın alması yönteminin kullanılması ihtiyaç haline gelmiştir. Bu nedenle, kadrolu avukatların yetersiz olduğu durumlarda hizmet satın alınması yöntemiyle serbest çalışan avukatlardan yararlanılması kamuya önemli yararlar getirecektir.

Madde 32– Bakanlıkların basınla ve halkla ilişkilerini planlamak ve buna ilişkin faaliyetlerini yürütmek üzere Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirlikleri kurulmuştur.

Madde 33– Bakanlıklarda önem ve öncelik taşıyan konularda bakanlık makamına yardımcı olmak ve düşünce ve önerilerinden yararlanılmak üzere, bakanlık makamına bağlı olarak bakanlık müşavirleri bulunabilmesi öngörülmektedir.

Bakanlık müşavirlerinin gerekli olup olmadığı ve yirmiyi geçmeyecek şekilde sayıları bakanlıkların kuruluş kanunlarında belirlenecektir.

Madde 34– Bakanlıklarda bakanın çalışma programını; resmi ve özel yazışmalarını; protokol ve tören işlerini düzenlemek, yürütmek ve bakanın vereceği diğer işleri yapmak üzere Özel Kalem Müdürlüğü kurulması hükme bağlanmaktadır.

Madde 35– Modern yönetim anlayışında kurumlarda çalışanların sadece verili niteliklere sahip personel olmaktan çıkarılıp, niteliklerinin sürekli olarak geliştirilebileceği ve dolayısıyla performanslarının artırılabileceği bir insan kaynağı anlayışına geçilmesi hedeflenmektedir. Bu nedenle, bakanlıklarda, bu işlevleri yerine getirmek üzere personel birimi yerine İnsan Kaynakları Daire Başkanlığının kurulması öngörülmüştür.

Maddede ayrıca insan kaynakları daire başkanlığının görevleri sayılmıştır.

Madde 36- Yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak yardımcı hizmet birimlerinde benzer hizmetleri yapan birimler biraraya toplanarak Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı kurulması öngörülmüştür.

Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı bakanlığın kuruluş amacını gerçekleştirmek üzere çalışan hizmet birimlerine destek hizmetlerini vermekle yükümlüdür.

Madde 37– Bakanlık bağlı ve ilgili kuruluşlarının danışma ve yardımcı hizmet birimlerinin görevlerinin tek tek sayılması yerine, bakanlık merkez teşkilatındaki benzer birimlerin görevlerinin esas alınarak düzenleneceği öngörülmüştür. Bu kapsamda, bağlı ve ilgili kuruluşların danışma ve yardımcı hizmet birimleri ile görevleri kuruluş mevzuatlarında bakanlık merkez teşkilatındakine benzer şekilde düzenlenecektir.

Madde 38- Kanunun üçüncü kısmı kamu yönetiminde denetime ayrılmıştır. Bu kısımda kamu yönetimindeki geleneksel denetim uygulamaları köklü bir şekilde değiştirilmeye çalışılmaktadır.

Herşeyden önce, bu maddede denetimin amacı yeniden belirlenmekte ve denetimde rehberlik, eğitim ve danışmanlık yaklaşımı öne çıkarılmaktadır. Böylece kamu yönetiminde hataları bulmak değil, onları ortaya çıkmadan önlemek, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesini sağlamak ve çalışanları geliştirmek suretiyle performanslarını artırmak mümkün olacaktır.

İkinci olarak, kamu yönetiminde denetimin kapsamı da yeniden tanımlanarak zenginleştirilmektedir. Buna göre, kamu yönetiminde sadece iş yapma süreçleri veya çalışanların eylem ve işlemlerinin mevzuata uygunluğu değil; aynı zamanda kurumun stratejilerine dayalı olarak geliştirilen kurumsal ve kişisel amaç ve hedeflere, hizmetin kalite standartlarına, kısaca faaliyet sonuçlarına göre değerlendirme hususuna da vurgu yapılmaktadır. Bundan böyle hem kurum ve kuruluşlar, hem yöneticiler, hem de çalışanlar sadece mevzuata uygunluk değil, aynı zamanda performanslarına göre de değerlendirmeye tabi tutulacaklardır. Böylece, kişileri denetleme anlayışından işi geliştirme sürecine geçilmesi amaçlanmaktadır.

Son olarak, yönetimin önceden belirleyeceği başarı ölçütleri ile faaliyet sonuçlarının mukayese edilerek düzeltici tedbirlerin alınması esası getirilmektedir. Bu amaçla, periyodik olarak faaliyet raporlarının hazırlanması, saydamlık ilkesine uygun olarak ilgililere ulaştırılması gerekmektedir. Böylece, yöneticilerin ve yargı organlarının yapacağı denetimin yanında kamuoyunun denetimine de işlerlik kazandırılmış olacaktır. Ayrıca, kurum ve kuruluşların bütçelerinin oluşturulması ve kaynak tahsisi de performanslarına ve rasyonel esaslara bağlanacaktır.

Madde 39- 38 inci maddenin gerekçesinde de kısmen ifade edildiği gibi, geleneksel olarak yürütülen denetimin kapsamı yeniden ele alınmakta ve buna performans denetimi eklenmektedir. Stratejik yönetim ve stratejik planlamanın esas olduğu bir kamu yönetimi anlayışında doğal olarak performans denetiminin de yapılması kaçınılmazdır. Ayrıca, bu denetimlerin tanımı yapılmaktadır. Denetim işlevi öncelikle iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır.

“Performans” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet üretiminde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik düzeyini;

“Ekonomiklik” kavramı, hizmetin gerekliliğini, yerindeliğini ve uygun kaliteyi dikkate alarak, faaliyetler için kullanılan her türlü kaynağın (mali kaynaklar, insan kaynakları, bilgi ve teknoloji, bina, demirbaş ve hizmetin yerine getirilmesi için kullanılan diğer girdiler) maliyetinin en aza indirilmesini;

Daha önce de tanımlanan ve bu maddedeki bütünlük bakımından bir kez daha vurgulanması yararlı görülen “Etkililik” kavramı, hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;

“Verimlilik” kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi;

“Verimli bir faaliyet” aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını;

“Performans ölçütü” kavramı, kurumun başarısı değerlendirilirken gözönüne alınması gereken kıstasları;

“Performans hedefi” kavramı, ulaşılacak kabul edilebilir, ölçülebilir hedef ve standartları;

“Performans göstergesi” kavramı, hedef ve standartlara karşı ulaşılan sonuçları,

Madde 40- Denetimin amacı, kapsamı ve yöntemi ile ilgili olarak getirilen yeniliklere bağlı olarak denetimi yapacak kişi ve kurumlarla ilgili yeni düzenleme yapma ihtiyacı ortaya çıkmıştır.

Genel gerekçede de belirtildiği üzere, günümüzde yönetimin kalitesi denetimin kalitesiyle yakından ilişkili hale gelmiş; ancak ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Halen kurallara uygunluğa ve geçmişe yönelik olarak, hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun şekilde gerçekleştirilen denetim etkili olamamaktadır. Çok sayıda olması nedeniyle kimi zaman çakışan ve hata bulmaya yönelik olan bu denetim anlayışı sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirilirken israf ve yolsuzluklara da engel olunamamaktadır.

Yeni denetim sistemi, kişilerin denetlenmesi yerine iş, süreç ve sonuçların denetlenmesine dayanmaktadır. Yapılan düzenlemeyle, denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirildiğinden denetimi yapacak olanların örgütlenme yapılarının da değişmesi gerekmektedir.

İç denetim, kurumun bütün yöneticileri veya üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanlarınca yapılacaktır. Yöneticiler, kurumun hedeflerine bağlı olarak faaliyet sonuçlarını ve başarısını izlemek ve geliştirmekle yükümlüdür. Bu kapsamda yöneticiler, her zaman kurumlarının eylem ve işlemlerinin hukuka ve belirlenen hedeflere uygunluğunu denetlemek için kurum içinden personel görevlendirebilecektir.

Dış denetim, mali denetim ve performans denetimi olarak kanunla belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde Sayıştay tarafından yapılacak veya yaptırılacaktır. Bazı kamu hizmetlerinin mahalli idarelere devri ile beraber denetimin de mahallinde yapılması gerekmektedir. Bu amaçla, Sayıştayın bölge düzeyinde örgütlenmesine imkan tanınarak; denetim hizmetlerini yürütecek elemanların, denetlenecek olan kurumlara yakınlığını sağlamak ve denetimin verimliliğini artırmak amaçlanmaktadır.

Madde 41- Kamu yönetiminin işleyişinde ve denetlenmesinde uyulması gereken temel ilkelerden biri de saydamlığın, hesap verebilirliğin sağlanması ve halkın bilgi edinme hakkını kullanmasının sağlanmasıdır.

Kamu yönetiminde saydamlık, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesi, kamuoyu denetiminin daha etkili hale getirilmesi ve çevre ile kamu kurum ve kuruluşlarının arasındaki etkileşimin güçlendirilmesi için önemli bir araçtır. Bilindiği gibi, kamu halka ait oluşu ve halka karşı sorumlu bir alanı ifade eder. Bu nedenle, kamu yönetimi esas itibariyle halkın yönetimidir ve halkın ortak değerlerini, görüşlerini ve taleplerini hizmetlerine yansıtmak durumundadır.

Kamu yönetiminde saydamlığın hayata geçirilebilmesi için başlıca iki yöntem kullanılır. Bunlardan birincisi, kamunun ürettiği temel nitelikteki karar ve bununla ilgili her türlü belge ve bilgi ile faaliyet ve denetim raporlarının aleni hale getirilmesidir. İkincisi ise alınacak kararlarla ilgili çevrelerin katılımının sağlanmasıdır. İyi yönetişim yapan idarelerin ve toplumların yönetimde daha başarılı sonuçlar aldığı bilinmektedir. İyi yönetişimin sağlanmasının temel ögesi de kamuoyuna bilgi edinme hakkının tanınmasıdır.

Böylece kamu kurumları üzerinde daha etkili ve çok yönlü denetim uygulama imkanı sağlanmış olacaktır.

Maddede bilgi edinme hakkı ve dolayısıyla saydamlığın sağlanmasına yönelik hükümler öngörülmüştür.

Madde 42- Daha önce de açıklandığı gibi, yeni kamu yönetimi anlayışında denetime çok önem verilmekte ve bu denetimin de daha çok doğrudan halk tarafından yapılmasına yönelik mekanizmalar geliştirilmektedir. Bu çerçevede mahalli idareler bakımından bir halk denetimi aracı olarak mahalli idareler halk denetçiliği sistemi getirilmektedir.

Ülkemizde uzun yıllardır kurulması yönünde tartışmaların yaşandığı ombudsmanlık sistemi, bu Kanunla ilk kez mahalli idareler bakımından öngörülmektedir.

Maddede mahalli idareler halk denetçisinin seçimi, görev ve yetkileri, başvuru yolları, raporları ve raporlarının sonuçları ayrıntılı bir şekilde düzenlenmektedir. Buna göre halk denetçisi, mahalli idareler ile bunlara bağlı kuruluşların ve bu idareler tarafından kurulan birlik ve işletmelerin kurum dışı gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerden kaynaklanan anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere görev yapacaktır. Bu idarelerin personelinin sicil ve özlük hakkı gibi konulara ilişkin iş ve işlemlerinin halk denetçisine başvuru konusu yapılamayacağı açıktır. Halk denetçisi, anlaşmazlıkların çözümü çerçevesinde işlem ve eylemlerin hukuka ve hakkaniyete uygunluğunu ve yerindeliğini inceleyerek kararını verecektir.

Ombudsmanlık niteliği itibariyle idare ile ihtilafa düşmüş kişi arasında, konunun yargı mercilerine intikal ettirilmesinden önceki aşamada hakemlik yoluyla ihtilafın çözümlenmesini amaçlayan bir müessesedir. Bu nedenle, halk denetçisine müracaat yargıya başvuru süresini durdurmakta, kişilerin daha sonra yargıya müracaatı da engellenmemiş olmaktadır. Ayrıca, yargıya intikal edecek ihtilafların sayısı azaltılarak yargı organlarının iş yükü de hafifletilmektedir.

Madde ile, halk denetçilerinin denetçilik görevine tam olarak zaman ayırabilmesi için gerekli bütçenin il özel idaresinden verilmesi ve bu suretle denetçilerin sadece bu görevlerini yapması amaçlanmaktadır. Kamuda görev yaparken halk denetçiliğine seçilen kişilerin, görevleri süresince izinli sayılarak görev süreleri dolduğunda önceki görevlerine dönme imkanı da getirilmektedir. Ayrıca, halk denetçilerinin daha önce tabi oldukları sosyal güvenlik kurumu ile de ilgisi kesilmeyerek sosyal güvenceleri devam ettirilmektedir.

Madde 43– Yeni kamu yönetimi anlayışıyla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik yönetime geçilmektedir. Dolayısıyla, klasik anlamdaki mevzuata uygunluk denetimi yerini mevzuata uygunluk yanında stratejik plan ve programlara, performans ölçütlerine ve hizmet kalite standartlarına uygunluğun da arandığı bir denetim anlayışına bırakmaktadır. Böylece, yöneticilerin yapmadıkları icraattan dolayı sorumlu tutulmadığı sistem terkedilerek performans denetimi kapsamında bunlardan da sorumlu tutulması söz konusu olmaktadır. Böylece, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlar sıralı amirlerine karşı maddede belirtilen kriterlere uygun davranıp davranmadıklarından da sorumlu tutulacaktır.

Madde 44– Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarında kanun düzeyinin altındaki idari düzenlemelerde adeta bir enflasyon yaşanmaktadır. Çoğu yayınlanmadığı için hizmet alanların bilgisi dahilinde olmayan idari düzenlemelerle kamu hizmetleri yerine getirilmektedir. Bunun önlenmesi bakımından bakanlıklar ile kamu tüzel kişilerinin, önceden kanunla düzenlenmeyen konularda ve kanun hükümlerine aykırı şekilde idari düzenleme yapamayacakları hükme bağlanmaktadır.

Anayasa Mahkemesi de muhtelif kararlarında, yürütmenin düzenleme yetkisinin sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olduğunu; bu nedenle, yasalarla düzenlenmemiş alanlarda yürütmenin genel nitelikte kural koyma yetkisinin bulunmadığını belirtmektedir.

Madde 45- Merkezi ve mahalli idareye dahil bütün kamu kurum ve kuruluşlarının uyması gereken temel ilkelerden biri de hizmetlerin vatandaşa en yakın birimlerden verilmesi ve bir işlem en alt düzeyde hangi kademede tamamlanabiliyorsa işlemin o kademede bitirilmesidir. Bu ilkenin gerçekleşebilmesi için kurum ve kuruluşlarda yetkilerin alt kademelere devredilmesi gerekmektedir. Maddede bu ilkelerin hayata geçirilebilmesi için gerekli düzenleme yapılmaktadır.

Madde 46- Kamu yönetiminin işleyişindeki önemli unsurlardan biri de çalışanlardır. Çalışma hayatı özel olarak düzenlenmesi gereken bir konudur. Ancak, kamu yönetiminin temellerini düzenleyen bir kanunda kamu yönetimi ile ilgili olarak yapılması gereken diğer düzenlemelerin de temel yaklaşımına ilişkin hükümlerin bulunması gerekmektedir. Bu çerçevede insan kaynaklarına ilişkin düzenlemede esas alınacak temel yaklaşım bu maddede belirlenmektedir.

Maddede kamuda istihdam sistemine yeni bir yaklaşım getirilmektedir. Mevcut kamu yönetiminin ciddi anlamda personel sorunlarıyla karşı karşıya kaldığı bilinmektedir. Bu sorunların en başında personel sayısının fazlalığı, dağılımındaki oransızlık ve nitelik sorunu gelmektedir. Kamu işçileri ve sözleşmeliler de dahil olmak üzere yaklaşık olarak 2.7 milyon civarında kamu çalışanı bulunmaktadır. Bir diğer sorun, kamu personelinin yeni değişme ve gelişmeler karşısında ihtiyaç duyulan niteliği ile ilgilidir. Mevcut personelin önemli bir kısmı genel idare hizmetlerinde (yaklaşık 320.000) ve yardımcı hizmetler sınıfında (yaklaşık 150.000) görev yapmaktadır. Dikkatli bir analizle kamu personelinin büyük bir kısmının halka hizmet üretmek yerine kamu yöneticisine hizmet ürettiği söylenebilir. Ayrıca, kamu yönetiminde farklı fonksiyon ve hizmetler için kendi alanında uzmanlaşmış çok sayıda insan kaynağına ihtiyaç bulunmaktadır. Bir başka sorun ise, aşırı merkezileşme sonucunda Ankara’da istihdam edilen personel sayısının artmasına karşın, değişik illerde çalışacak personelin temin edilememesidir.

Diğer taraftan, devlet memurluğu sisteminin, ömür boyu istihdam garantisi tanıması, liyakat sisteminin bozulması, kariyer planlamasının yapılamaması ve cezalandırma sisteminin öne çıkması sebebiyle etkisini kaybettiği ve kamu yönetiminin ağır bir sorunu haline geldiği söylenebilir.

Maddede kamu yönetimi sisteminin karşı karşıya kaldığı bu sorunlarla ilgili olarak niteliksiz memurların sayısının azaltılması, işgücü planlaması yapılması, nitelikli istihdamın sağlanabilmesi, liyakatın ve ehliyetin öne çıktığı istihdam politikasının uygulanmasına imkan sağlamak amacıyla yeni düzenlemeler öngörülmektedir. Sözleşmeli personelin yaygınlaştırılması ve kısmi zamanlı istihdam uygulaması bunlara birer örnektir.

Maddede müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimi ile gelenler dışındaki başkan ve genel müdürlerin görev süreleri hükümetin görev süresi ile sınırlandırılmaktadır. Bununla güdülen temel amaç, liyakat sistemini bütünüyle değiştirmek değil; öteden beri her hükümetin iktidara geldiğinde takım çalışmasına uyum sağlayacak bir kadro oluşturma gerekçesiyle üst düzey kamu yöneticilerini değiştirme konusundaki uygulamaları yeniden düzenlemek ve bunu sınırlandırmaktır. Öteden beri yapılan uygulamalarda mağduriyetle sonuçlanan ve yargı organlarını çok meşgul eden bu tür tasarruflar belirli bir esasa bağlanmakta ve bu kişilerin özlük hakları korunmaktadır.

Madde 47- Mahalli idarelerde bazen nitelikli personel bulmada güçlüklerle karşılaşılabilmektedir. Özellikle yönetici kademesi bakımından bu güçlük daha da artmaktadır. Bu durumu aşabilmek bakımından mahalli idarelerin merkezi idarede çalışan memurları geçici görevle görevlendirmesine imkan tanınmaktadır. Bu şekilde görevlendirilenler kurumlarından izinli sayılmakta ve asıl kadroları ile ilgileri de devam etmektedir. Merkezi idare birimlerinin birbirlerinden personel görevlendirmesi genel hükümler çerçevesinde mümkün olmakla birlikte, bakanlıklarda bakanın talebine ve ilgili personel ile kurumunun muvafakatine bağlanarak açıklığa kavuşturulmaktadır.

Madde 48- Kanun kapsamında merkezi ve mahalli idareler ile bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının bulunduğu bilinmektedir. 3 üncü maddenin gerekçesinde de açıklandığı üzere, Cumhurbaşkanlığının merkezi idare içinde yer aldığı tartışmasız olmasına rağmen, Cumhurbaşkanlığının anayasal konumu ve Anayasanın 107 nci maddesi nedeniyle, 3 üncü maddede Cumhurbaşkanlığı bu Kanunun uygulaması bakımından merkezi idare içinde sayılmamış; dolayısıyla Kanun kapsamı dışında bırakılmıştır. Milli Savunma Bakanlığı ise diğer bakanlıklarla birlikte merkezi idare içinde yer aldığından Kanun kapsamına dahildir. Bununla birlikte, Milli Savunma Bakanlığının kuruluş ve görev özelliklerinden dolayı, maddede bu Kanunun 24 üncü maddesinin birinci fıkrasının son cümlesi hariç olmak üzere, ikinci kısmındaki hükümler ile 46 ncı maddesinin beşinci fıkrası dışındaki hükümlerin ve 47 nci maddesinin bu Bakanlık hakkında uygulanmayacağına açıklık getirilmekte ve 3046 sayılı Kanunla bu konuda öngörülen istisna korunmaktadır.

Diğer taraftan, merkezi ve mahalli idareler ile bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları arasında sayılamayacak olan Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği ile bu Kanun bakımından yukarıda sayılan idare ve kuruluşların tanımları içinde yer almayan Türk Silahlı Kuvvetlerinin Kanunun kapsamı dışında bulunduğu açık olduğundan, bu Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı kurumlar arasında bunların sayılmasına gerek görülmemiştir.

Madde 49– Madde ile, kaldırılan hükümler ve kurumlar belirtilmektedir. Bu kapsamda öncelikle bakanlıkların ve mahalli idareler hariç diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarının ve görevlerinin genel esaslarının belirlendiği 3046 sayılı Kanun, 108 sayılı Savunma Sekreterlikleri Kurulmasına Dair Kanun ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmaktadır.

108 sayılı Kanun, savunma sekreterliklerine ilişkin görevlerin yeni oluşturulacak destek hizmetleri birimine devredilmesi; 72 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ise, bu Kanunla öngörülen yeni denetim anlayışı çerçevesinde Kanun kapsamındaki bütün kurum ve kuruluşların dış denetiminin Sayıştaya bırakılması sebebiyle yürürlükten kaldırılmaktadır.

Ayrıca, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen hizmetlerin mahalli müşterek nitelikli olması sebebiyle, bu Genel Müdürlük kaldırılarak yürüttüğü görev ve hizmetler mahalli idarelere devredilmektedir.

Dışişleri Bakanlığı ile Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı dışındaki bakanlık ve kuruluşların yurtdışı teşkilatı da 23 üncü maddede yapılan düzenleme sebebiyle kaldırılmakta ve bunlara ait yurtdışı kadroları iptal edilmektedir.

Diğer taraftan, merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanması ile görev ve yetkileri bu Kanunla yeniden belirlendiği için, bunların kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin bu Kanuna aykırı bulunan hükümlerinin uygulanmayacağı açıklığa kavuşturulmaktadır.

Geçici Madde 1- Bu Kanunun 6, 7, 8 ve 9 uncu maddelerinde düzenlenen merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki yeni görev, yetki ve sorumluluk dağılımına uygun olarak bazı bakanlıkların taşra teşkilatının görev ve yetkileri, bina, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları, alacakları ve borçları, bütçe ödenekleri ve kadroları ile birlikte olmak üzere personeli ilgili mahalli idarelere devredilmektedir.

Bunlardan Kültür ve Turizm ile Çevre ve Orman Bakanlıklarından ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu ile Gençlik ve Spor Genel Müdürlüklerinden belediyelere devredilenlerin büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde paylaşımının özel kanununda belirtilen hükümlere tabi tutulması öngörülmektedir.

Sağlık Bakanlığının eğitim hastaneleri dışındaki hastaneleri ile sağlık evi, sağlık ocağı, sağlık merkezi ve dispanser gibi koruyucu sağlık hizmeti veren tesislerinin önce il özel idarelerine devredilmesi ve daha sonra il özel idarelerince, Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen esas ve usullere göre hastaneler dışında kalanların belediyelere devredilmesine imkan sağlanmaktadır.

Tarım ve Köyişleri Bakanlığının ulusal ve bölgesel düzeyde faaliyet gösteren araştırma enstitüleri ile laboratuvarlarının, Bakanlığın ulusal ölçekte yerine getireceği hizmetler dikkate alınarak, merkez teşkilatında kalmasında zorunluluk görülmektedir. Bunlar dışındaki enstitü ve laboratuvarlar ile üretme istasyonlarının il özel idarelerine devredilmesine imkan sağlanmaktadır. Ancak bunlardan enstitü ve laboratuvarlar il özel idarelerince Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından belirlenen esas ve usullere göre üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına veya belediyelere de devredilebilecektir.

Milli Eğitim Bakanlığı dışındaki bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı sağlık, tarım, adalet, tapu kadastro ve Anadolu meteoroloji meslek liselerinin Milli Eğitim Bakanlığına devredilmesi hükme bağlanmaktadır. Böylece, eğitimin yönetiminde çok başlılık kaldırılmaktadır. Bu fıkrada öngörülen devir işlemleri ile bu okulların personelinden devredilecek olanlara ait işlemlerin Milli Eğitim Bakanlığı ile devreden bakanlık veya kuruluşlar arasındaki protokollere göre 2003-2004 öğretim yılı sonunda tamamlanması öngörülmektedir. Buna göre, bu okulların öğretmenleri ile idari ve yardımcı hizmetler sınıfı personeli Milli Eğitim Bakanlığına devredilecek, bunun dışındaki personeli ise kendi bakanlık ve kurumlarında kalabilecektir.

Sağlık Bakanlığına ait devirler dışındaki devir ve tasfiye işlemlerinin, Bakanlar Kurulu tarafından yürürlüğe konulacak esas ve usullere göre en geç bir yıl içinde tamamlanması öngörülmektedir. Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatına ait devir işlemlerinin kadrolar dışında bir yıl içinde, kadroların ve taşra teşkilatının bunlara ilişkin görev ve yetkilerinin devrinin de Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulacak esaslara göre kademeli olarak beş yıl içinde yapılması hükme bağlanmaktadır. Bu suretle, anılan devir işlemleri tamamlanıncaya kadar Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatının görevine devam etmesi ve maddede öngörülen kadrolara ait atamaların bu Bakanlık tarafından yapılmasına devam edilmesi mümkün kılınmaktadır.

Geçici Madde 2- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerinin devri düzenlenmekte; bu çerçevede Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü İstanbul dışında il özel idarelerine, belediye sınırlarının neredeyse ilin tamamına yakın kısmını kapsaması ve köy sayısının çok azalmış olması nedeniyle İstanbul’da Büyükşehir Belediyesine devredilmektedir. Ayrıca, 3202 sayılı Kanunda geçen Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü ibaresinden ne anlaşılması gerektiği açıklığa kavuşturulmaktadır.

Geçici Madde 3- Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kaldırıldığından, Kurul personeli, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları ile bütçesinin Sayıştaya devredilmesi öngörülmektedir.

Bu hükme göre, Yüksek Denetleme Kurulu başkan ve üyeleri başka bir işleme gerek kalmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfa ayrıldıktan sonra altı yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini kaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi kadrolarına atanmış sayılacaktır.

Madde ile ayrıca, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçileri, denetçileri ve denetçi yardımcılarının Sayıştay meslek mensubu kadrolarına atanmalarında daha önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre kazanılmış hak aylık derecelerinin esas alınması ve kazanılmış hak aylık dereceleri birinci derece olduğu için Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılan başdenetçi ve denetçilerin birinci sınıfa ayrılmalarına ilişkin hususların 832 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulu kararı ile belirlenmesi öngörülmektedir. Böylece, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçileri ile denetçilerinden, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibariyle kazanılmış hak aylık derecesi olarak birinci derece aylığını almış olanların, 832 sayılı Kanunun birinci sınıfa ayrılma şartlarını düzenleyen ek 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (4) numaralı bendinde öngörülen şartları taşımaları kaydıyla birinci sınıfa ayrılmalarına ilgili mevzuat çerçevesinde karar verilmesine imkan sağlanmaktadır.

Bu düzenleme ile, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcıları Sayıştay meslek mensubu kadrolarına atandıkları tarihten itibaren 832 sayılı Kanuna tabi olacaklar; başdenetçi ve denetçilerden kazanılmış hak aylık derecesi olarak birinci derece aylığını aldıkları için Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılanların, hizmet sürelerine bakılmadan 832 sayılı Kanunun ek 6 ncı maddesinin (4) numaralı bendinde yer alan şartları taşımaları kaydıyla birinci sınıfa ayrılma işlemleri yapılacak ve birinci sınıfa ayrılmalarına karar verildikten sonraki bazı özlük haklarının kazanılması için tamamlanması gereken üç ve altı yıllık süreler için Sayıştayda geçecek hizmet süreleri esas alınacaktır. Sayıştay meslek mensuplarının birinci sınıfa ayrılma şart ve yöntemlerinin belirlenmesi de 832 sayılı Kanunun ek 6 ncı maddesinin ikinci fıkrası ile zaten Sayıştay Genel Kurulunun yetkisine bırakılmış bulunduğundan aynı hüküm bu madde kapsamındaki personel hakkında da uygulanacaktır.

Geçici Madde 4- Yurtdışı hizmetlerin yürütülmesine ilişkin düzenleme gereği çıkarılması gereken Bakanlar Kurulu kararının çıkarılma süresi ile halen yurtdışında görevli bulunan personelin durumu düzenlenmektedir.

Geçici Madde 5- Bu Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu yönetiminde yeni bir sistem de başlayacağından, önceki düzenlemeler çerçevesinde oluşmuş bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının yapısında da değişiklikler zorunlu hale gelmektedir. Bu nedenle, bu kurum ve kuruluşların kuruluş mevzuatlarında bu Kanunda belirtilen ilkeler doğrultusunda değişiklikler yapılması için bir süre verilmektedir.

Geçici Madde 6- 5 inci maddenin (l) bendine aykırı mal ve hizmet üretimi yapan birimlerin iki yıl içinde tasfiye edilmesi öngörülmek suretiyle bu durumdaki kurum ve kuruluşların durumlarını yeni düzenlemeye uygun hale getirmeleri için imkan sağlanmaktadır.

Geçici Madde 7- Bu Kanun uyarınca yapılacak düzenlemeler nedeniyle kadro unvanı ve derecesi değişen veya kaldırılanların eski kadrolarına ait her türlü haklarının yeni görevlerinde kaldıkları sürece şahıslarına bağlı olarak saklı tutulacağı hükme bağlanmaktadır.

Geçici Madde 8- Maddede, yeni teşkilat düzenlemeleri yapılıncaya ve bu düzenlemeler uyarınca yeni kadrolar tespit ve ihdas edilinceye kadar mevcut kadroların kullanılmasına devam edileceği hükme bağlanarak geçiş döneminde herhangi bir mağduriyete yol açılmaması amaçlanmaktadır.

Geçici Madde 9- Mevcut kadroların sayılarında artış yapılmamak kaydıyla 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esaslarına göre sınıf, unvan ve derece değişikliği yapılabilmesi için altı aylık bir süre öngörülmekte ve bu suretle kadroların yeni düzenlemelerle uyumlu hale getirilmesi amaçlanmaktadır.